□ 法制日报全媒体记者 赵 丽

□ 实习生 周若虹

新版《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理规范》(以下简称新规)近日印发,自8月1日起启用。2014年发布的《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理规范》同时废止。

新规明确,普通地下室规划的使用用途不得擅自改变,改变规划用途必须到有关部门办理相关手续；规划用途不是居住的普通地下室,不允许经营性住人；地下二层及以下,不允许用作自用性宿舍；擅自改变按规划用途使用地下空间的,由规划部门依法处理。

对此,易居研究院智库中心研究总监严跃进在接受《法制日报》记者采访时称,新规充分体现了当前国土空间管控下,包括地下室等细分的国土空间强化管理的导向,“尤其是北京市场当前对地下室开发和使用的力度在强化,出台政策有助于防范风险”。

地下空间隐患颇多

安全问题层出不穷

“每到冬天、春天和阴雨天,房间里的墙壁上都会有很多小水珠,买的除湿盒半个月就满了。衣服也没地方晒,只能用吹风机吹干。”

“我住的是地下室集体宿舍,上来才能重见天日。信号非常差。”

采访中,曾经在北京地下室居住过的受访者向《法制日报》记者讲述了自己的居住体验。在他们的讲述中,出现频率最高的词汇便是“潮湿”“不方便”“管理太差”,同时“不安全”也是高频词。

8月初,一场从夜里持续到凌晨的强降雨,让家住北京市朝阳区东坝地区的于先生叫苦不迭,他和邻居家居住的地下室被倒灌的雨水浸泡,损失惨重。

于先生拍摄的照片显示,即使降雨结束四五个小时后,他家地下室的积水仍然没过了脚踝,电视柜、沙发以及存放杂物的收纳箱、纸箱等泡在水里,墙壁上还留有半米多高的水印。

对于这样的情况,于先生所在小区的物业公司相关负责人陈经理说,小区里确定有七八户居民地下室被淹。对于居民最关注的财产损失该怎么算这一问题,陈经理并未回答。但据一位去年家中曾被淹的住户说,物业只是派人入户排干了积水,财产损失只能自己承担。

每到七八月份,最为焦虑的便是在地下室居住的人们。“夏季的暴雨预警对于很多人来说,可能会带来清凉,但对我们来说却是一场灾难。过去的暴雨中,我们中有人与污水搏斗了一夜,有人在与洪流赛跑中逃过一劫,还有人的生命就此画上了句号。”曾在北京地下室居住过六年,并经历了2012年“7·21”暴雨的林晨(化名)告诉《法制日报》记者,当地面上雨过天晴时,灾难还远未终止,这不仅是巨额的财产损失,还有无止境的无助和恐惧。

正因如此,对于此次新规的启用,林晨拍手叫好。

北京大学房地产法研究中心主任楼建波说:“北京真正能给全国地下空间提供借鉴的地方是治理方面的经验,包括如何对居民进行有效动员,有关部门和产权单位如何建立良好协商沟通机制,以及如何更好地利用地下空间,并取得长期成效等。”

一般来说,地下空间主要包括人民防空工程和普通地下室。据了解,北京市地下空间整治从2011年开始,迄今共整治地下空间9118处785万平方米,消除各类安全隐患10.3万处(次)。先后两次修订《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理办法》,印发规范性文件9个。近两年,全市共利用整治后腾退地下空间1932处,用于车库、办公、库房、文体活动、宣传教育、社会公共管理等民生和配套服务。

根据今年7月5日召开的“疏解整治促提升”腾退地下空间再利用工作现场会上的消息,北京市完成地下空间散租住人整治之后,下半年的工作将以防止反弹、推进地下空间合理安全利用等为重点。北京市人防工程许可办法即将完成修订,居委会将首次成为许可对象,可以成为人防工程使用和管理的主体。

地下室出租难禁绝

违规使用亟须规范

此前,北京市住建委多次对普通地下室安全使用管理情况进行实地调研,并同属地街道办事处、社区居委会和居民代表进行座谈。

针对调研发现的问题,市住建委会同市人防办、市应急局对原版人民防空工程和普通地下室安全使用管理规范进行分析研究,反复修改,最终形成了此次启用的新规。

据北京市住建委相关负责人介绍,街道、社区和居民反映,普通地下室违规使用、散租住人现象时有发生,滋生了一些安全问题。与此同时,清空后的地下空间利用问题亟待解决,小区配套设施有待改善,进一步提高居民生活的便利性。

新规与原规范相比,共修改了66处,主要明确了四项内容:一是普通地下室规划的使用用途不得擅自改变,改变规划用途必须到有关部门办理相关手续。二是规划用途不是居住的普通地下室,不允许经营性住人。三是明确地下二层及以下,不允许用作自用性宿舍。四是明确擅自改变按规划用途使用地下空间的,由规划部门依法处理。

“新规最核心的就是第二个方面,即本身不是规划为居住用途的地下室,却违规使用,这是当前此类地产企业所需要关注的内容。现实中此类违规使用的现象还有很多,未来需要强化管理。”严跃进说,对于部分清空后的地下室,关键还是看产权,若归属于全体业主,基本上要以停车位和人防功能为主,部分可以尝试做商业商铺项目。而若是出售的地下室,也要防范业主用于经营目的。

据楼建波介绍,地下室用途一般是商业用途、居住、停车场。很多地方由于层高不达标,不能用做停车场,作为商业用途,安全隐患更大,所以只能用做居住,因此长期难以禁止,但这些出租房存在许多安全隐患。以往查处不规范出租房,首先就会查处地下室。“但问题在于,查完之后没有后续监管,不规范的地下室又会卷土重来,此次新规启用后有利于地下室安全使用和规范管理。”

因为住房压力大,低价的地下室住房成为低收入人群的首选。楼建波认为,住到地下室的人多为来北京看病、在北京从事保障性服务的人员,如营业员、小时工等。在必须改变规划才能有利于居民的情况下,有关部门应该提供改变途径和改变方案。

“若居民申请改变规划,有关部门在拒绝申请的同时,也应该为这些地下空间制定详细的方案。”楼建波认为,要想切实落实新规,可以借鉴去年北京背街小巷的整治经验,在居民参与之下,由居委会主导,结合规划师设计,提出方案,再经由规划部门批准和实施。

从引导的角度看,严跃进认为,关键要强化地下室的权属登记或不动产登记。同时,从实际情况看,也需要根据不同地段的用房紧张程度,积极创新用地属性。

公共利益优先满足

便民用途务必落实

在此次新规中有四个字尤为引人注目——便民用途。

“新规发布将进一步规范普通地下室的使用行为,引导符合规划要求的普通地下室用做便民用途。”北京市住建委相关负责人说。

“新规把安全放在第一位,在保证安全的前提下,要把空间利用起来,我认为这是好的政策。”中国人民大学公共政策研究院社区治理与政策研究中心主任陈幽泓告诉《法制日报》记者,如何使用和收益的问题,无论在国际还是国内都有基本原则,目前地下空间权属不明确,实际上应该以用益物权为导向。

“我认为这些由权属引发的利益和矛盾应放在一边,先考虑如何充分利用,让全小区的人都收益。”陈幽泓认为,从物权法的角度来说,对地下空间权属问题的讨论可以先搁置,如果能弄清楚当然更好,但首先要关注的是地下空间怎么使用。

根据《中华人民共和国人民防空法》第五条第二款规定,国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人,通过多种途径,投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理,收益归投资者所有。

“这部分的理解就是‘谁投资、谁收益’。权属仍然是政府和国家,实际情况是没有人去登记权属证书。比如说,如果地下人防产权属于国家,不管国家是否投资,也应该登记权属证书。”陈幽泓说,部分独立开发地下车库的商业小区,会登记权属证书。“但总体来说,权属明确和有证书的单位很少,因为登记证书需要满足单独立项,明确地下停车场是单独开发,其成本和商业住宅的成本是分开的。在开发好了以后,可以登记获得权属证书。其他的情况需要走程序。”

据陈幽泓介绍,不动产登记条例规定,不给开发商相关证书,“法学家在相关解释条例中说,不给公用部分进行登记,是因为权属不明,公共部分谁也无法拿走,就先不登记,开发商在建造好之后,登记注明有这项空间就可以,但不登记它属于谁。立法者的意图是认为公共部分空间应该属于全体小区业主,应该为小区的公共利益服务”。

但现实情况却事与愿违。在小区建造好后,很多情况下公共空间一般交由某个部门(物业公司等)管理。《法制日报》记者调查发现,以停车场为例,停车所获得的收益一般由开发商和物业公司所得。业主如果有争议,认为开发商没有证书,不应行使产权权利。业主们则需要成立业委会,提起诉讼,胜诉以后才能解决问题。但现在三分之二的小区都没有业委会,更谈不上诉讼。

“这属于产权既不清晰,使用的权益也不明晰。”陈幽泓说,如果地下人防要用做停车用途,最好不要让开发商或者个人以及产权单位垄断地下停车,而是先解决小区里的停车难问题。再比如地下空间可以作为小区里居家养老驿站,社区办公场所等。“地下空间要在安全的前提下先利用起来,再根据政策来厘清权属和收益分配。”

在陈幽泓看来,便民用途中“用”是关键,要满足公共利益的使用。在便民使用过程中,如何理清权属,或者明确谁是管理者,收益如何管理。

楼建波则建议,首先要尊重地下空间产权人的意见,因为产权归属很复杂。其次要符合规划,如果原来规划不合理,为了便民利用,在改变规划不会造成安全隐患和影响居民的情况下,经过法定程序进行规划改变。最后还要落实责任制,层层落实,有关部门需要认真和居民协商,共同制订能给居民带来实际利益的用途方案。