制图/李晓军

□ 法制日报全媒体记者 郄建荣

近年来,生态环境执法力度日益加大,2015年,新环境保护法的实施推动环境执法上了新台阶。生态环境部公开数据显示,2018年全国环境行政处罚罚款达152.8亿元,是新环境保护法实施前2014年的4.8倍。仅今年前两个月,全国共下达环境行政处罚决定书14870份,共计罚款金额为11.92亿元,案件平均罚款金额8.02万元。

此前,生态环境部有关负责人坦陈,随着执法力度的不断加大,生态环境行政处罚自由裁量权亦随之扩大。

自由裁量权在扩大是不是意味着给执法人员“塞几包烟、送几瓶酒,处罚就会轻一点”?在生态环境部执法局副局长夏祖义看来,随着近日生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》(以下简称《指导意见》)的实施,这种情况发生的概率极低。

生态环境部有关负责人指出,由于地区差异,行政处罚裁量尺度难以实现全国统一,但这不等于地方执法就可以“任性”和“随意”。

自由裁量权亟需规范

2015年1月1日,新修订的环境保护法开始实施。由于增加钢性条款,被誉为“长出了牙齿”的一部法律。有了“牙齿”能不能咬住违法行为?敢不敢咬违法行为?在法律实施之前,公众还是不免质疑与担心。

“2018年全国环境行政处罚罚款152.8亿元,同比增长32%,是新环境保护法实施前2014年的4.8倍。”生态环境部部长李干杰说,新环境保护法实施4年来,全国适用环境保护法配套办法案件达11.4万件,环境保护法真正落地见效。

不久前,生态环境部在通报今年前两个月环境行政处罚案件与环境保护法配套办法执行情况时透露,今年1至2月,全国共查处五类案件1899件。其中,按日连续处罚案件47件,罚款金额5934.04万元；查封、扣押案件1112件；限产、停产案件221件；移送行政拘留384起；移送涉嫌环境污染犯罪案件135件。

新环境保护法实施的第二年,即2016年1月1日,新大气污染防治法也开始实施。“随着生态环境保护法律法规日益完善,特别是环境保护法修订以来,大气污染防治法、环境影响评价法、水污染防治法、土壤污染防治法、建设项目环境保护管理条例等多部法律法规相继修订或制定出台。”在生态环境部有关负责人看来,生态环境执法手段更加丰富,环境行政处罚种类增多,罚款处罚数额大幅提高,行政处罚自由裁量权亦随之扩大。

尽管早在2009年,原环保部就印发了《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》(环发〔2009〕24号)、《关于印发有关规范行使环境行政处罚自由裁量权文件的通知》(环办〔2009〕107号),对行使环境行政处罚自由裁量权涉及的主要问题进行了规定,地方生态环境部门也相继制定了规范自由裁量权的专门规定。但是,随着环境行政处罚自由裁量权的扩大,需要重新对自由裁量权进行规范。生态环境部有关负责人指出,这也是《指导意见》出台的一个重要原因。

制定基准防止权力寻租

《指导意见》的发布引起了专家以及基层生态环境执法人员的关注。

“以往,环保处罚的幅度还是很大的,可以罚10万元,也可以罚100万元,罚款额度上下限相差10倍。新形势下,自由裁量的权力更大了。”中国人民大学环境法学教授李艳芳说。

中国政法大学环境法学教授王灿发则认为,“对企业来说,就怕处罚不公平。”王灿发以环评为例说,以往,企业没有环评,只要补办个手续就行了。“后来不行了,要么停、要么罚,罚款动辄几十万元,甚至上亿元,对企业的影响非常大。”在王灿发看来,由于裁量权过大,也容易引起争议和不满。

对于《指导意见》的出台,无论是李艳芳,还是王灿发均给予高度肯定。李艳芳说,企业大多希望规范执法裁量权,有一个公平公正的营商环境。在她看来,《指导意见》通过对自由裁量权的规范,降低执法过程的随意性,让执法更趋科学化、精准化。

《指导意见》明确,省级生态环境部门要制定本地区行政处罚自由裁量规则和基准。生态环境部有关负责人指出,所谓裁量规则和基准就是指下级生态环境部门可以直接使用的一种标准。“违反了什么法,执法人员该开出什么样的罚单。”生态环境部要求,实现裁量额度与行政相对人违法行为相匹配,体现过罚相当的处罚原则。

在专家看来,这个基准就是一把尺子。“有了这个基准,执法人员在处罚生态环境违法行为时,就有了量化的标准。”为此,《指导意见》要求,裁量基准应尽量细化、量化,制定自由裁量基准不能超出法律法规条款所规定的处罚幅度的上限和下限；对难以明确量化处罚的采取划定格次的方式,将处罚裁量限定在较小的范围内。

按照生态环境部的要求,省级生态环境部门应在2019年9月底前制定完成本地区环境行政处罚自由裁量规则和基准。

长期在一线执法的福建省晋江市环境执法中队队长陈青松告诉记者,如果没有具体指标,同类企业类似违法行为受到的处罚就可能不同,“这很容易让企业对执法者产生误解。”陈青松说,更为严重的是,极个别人员可能以此谋利。

陈青松认为,制定基准,对自由裁量权进行规范,既可以防止权力寻租,又能避免廉政风险,是对执法者的保护。

“环境执法时,企业说两句好话,甚至塞几包烟、送几瓶酒,处罚就会轻一点。如果顶几句嘴,惹怒了执法人员,处罚就会成倍增加。”夏祖义说,这样的情况十几年前可能有,眼下有了制度约束,类似问题出现的可能性极低。

专家指出,《指导意见》对自由裁量权进行规范后,执法人员可以自由掌控的处罚度是非常有限。随着《指导意见》的实施,执法人员的自由裁量权将严格受限。

职能相对分离减少寻租

《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》等是新环境保护法的配套规章。这几个配套办法实施后,按日连续处罚、查封、扣押、限制生产、停产整治就成为了生态环境执法的主要手段和方法。其中所涉及的自由裁量权也备受关注。

为此,《指导意见》要求,各地要严格按照环境保护法及其配套办法规定的适用范围和实施程序,进一步细化规定实施按日连续处罚、查封、扣押、限制生产、停产整治,以及移送公安机关适用行政拘留的案件类型和审查流程,统一法律适用。

《指导意见》还提出,适用行政处罚自由裁量权要合法、合理,要过罚相当,要公开公平公正,要查处分离等。尽管如此,由于我国地域广阔,各地的环境违法特点和表现形式也有所不同,因此,“要想行政处罚裁量尺度全国整齐划一也不太可能。”生态环境部有关负责人指出,对此,《指导意见》专门明确了裁量的特殊情形。

这意味着,哪些违法问题可以“自由做主”,《指导意见》有明确规定。其中,两年内因同类环境违法行为被处罚3次(含3次)以上的；重污染天气预警期间超标排放大气污染物的；在案件查处中对执法人员进行威胁、辱骂、殴打、恐吓或者打击报复的；环境违法行为造成跨行政区域环境污染的；环境违法行为引起不良社会反响的6种情形,执法人员可以从重处罚。

至于从轻处罚以及免除处罚的情形,《指导意见》也有明确规定。

据夏祖义介绍,为增强适用自由裁量规则和基准的统一性,生态环境部要求有条件的省级生态环境部门,应当建立省级环境行政处罚管理系统,实现统一平台、统一系统、统一裁量,并与国家建立的环境行政处罚管理系统联网。

李艳芳说,《指导意见》明确制定查处分离制度,将执法的调查、审核、决定、执行等职能相对分离,有效减少了权力寻租的机会。

“处罚不是目的,促进企业守法才是根本。”夏祖义说,公开自由裁量标准,企业也对违法将受到的处罚有明确预期,这对实现常态守法有很大的促进。

来源：法制日报

编辑：段宇翔