制图/高岳

□　法制日报记者　郄建荣

近年来,生态环保执法所产生的威慑力日益加大,但是,强监管严执法只是一个方面,如何让企业自觉守法也不容忽视。某种意义上,企业自觉守法更值得重视,更需要引导。

生态环境部日前制定的《关于做好引导企业环境守法工作的意见(征求意见稿)》(以下简称《守法意见》),将探索逐步实现生态环境监管由单纯依赖执法,向加强执法与促进守法并重转变,同时更加注重培育、提升企业自觉守法的意识和能力。

《守法意见》将“谁执法谁普法”作为一项制度提出,并要求严格落实。同时,生态环境部门要发布执法权力清单和责任清单；针对新建建设项目,编制生态环境守法告知书。

守法宣传纳入环境监管

曾经,行政执法与企业守法被视为“猫与老鼠”“猫捉老鼠”。这种监管效果不仅耗费大量的人力物力,而且违法行为极易反弹。

为了破解这一难题,生态环境部起草了《守法意见》。生态环境部有关负责人指出,《守法意见》旨在正确认识和处理行政执法与企业守法之间的关系,将引导企业自觉、主动守法与严格依法执法相结合,坚持守法激励与违法惩戒并重,切实提高企业守法能力,全面提升执法成效,为打好污染防治攻坚战提供有力支撑,推动生态环境保护事业持续健康发展。

值得注意的是,《守法意见》明确,将守法宣传和服务融入生态环境监管全过程,在日常监管活动中主动、提前做好服务工作,提高执法效能,逐步实现生态环境监管由单纯依赖执法向加强执法与促进守法并重的转变,培育、提升企业自觉守法的意识和能力。

同时,生态环境部倡导坚持引导激励和约束惩戒并举。“建立守法激励机制,激励企业自觉守法。健全污染源日常监管机制和执法联动机制,加强行政执法与刑事司法衔接,深化部门间信息共享和联合惩戒,加大违法震慑力度。”《守法意见》要求,根据不同类别企业特点和需要,有针对性的提供政策指导、法律宣传、技术咨询、知识培训、信息传递等方面的支持和服务。进一步规范行政执法与处罚行为,实施差异化监管,提升执法公正性和精准性。

按照《守法意见》规定,生态环境部门将依法公开生态环境监管信息,保障公众知情权和监督权。同时,加强企业环境信息公开,拓宽公众参与企业守法的方式和途径,增进公众与企业的了解和互信,为企业守法创造良好的外部环境。

编制生态环境守法告知书

仔细阅读《守法意见》后记者注意到,生态环境部试图从加强服务角度去探索生态环境执法的新路径。

《守法意见》明确,积极推进生态环境监管政务服务标准化、智能化、简洁化,建立单位内部“首接责任制”,对行政相对人实行有关事项“一次性告知”。针对新建建设项目,编制生态环境守法告知书,在发放环评审批文件时一同发放给企业,告知企业生态环境管理义务和要求、需要到生态环境部门办理的事项、办理流程、时限及联系方式等,提示生态环境管理法律风险。

《守法意见》特别规定,加强守法宣传培训。“严格落实‘谁执法谁普法’的普法责任制要求,深入开展法治宣传教育。"针对本行政区域内重点排污单位和特色产业所涉中小企业,每年至少开展一次形式多样的环境守法培训,宣传生态环境执法规章制度,引导企业防范法律风险,解读行业守法规范,介绍先进管理经验等。生态环境部有关负责人指出,还将针对企业负责人开展守法教育,充分发挥违法典型案例的震慑作用。

《守法意见》要求,在起草、审查与企业生产经营活动密切相关的法规、规章和规范性文件过程中,通过在各类媒体上公开征求意见、召开座谈会、书面发函、问卷调查、电话沟通、实地调研等方式,充分听取企业意见,充分考虑相关利益方的合理诉求,吸收采纳合理的意见建议。

对守法企业降低监管频次

对守法企业与违法企业,在监管上如何区别对待也是《守法意见》重要内容之一。

就健全监督管理机制,《守法意见》规定,在完成最低抽查比例基础上,对监管对象进行科学分级,对重点区域、重点行业、群众投诉反映强烈、违法违规频次高、环境信用不良的企业加密监管频次,对管理规范、守法记录良好的企业降低监管频次。生态环境部还将探索开展跨部门联合抽查,相关政府部门一次性完成对同一监管对象的多个检查事项,提高执法效能,减轻企业负担。

在生态环境部有关负责人看来,实施排污许可证制度是解决“猫捉老鼠”式执法的一个很好的措施。为此,《守法意见》规定,按照企业已申请核发的排污许可证,全力推行“一证式”监管。严格依证开展监管执法,督促实行排污许可证管理的企业,严格按要求提交排污许可证执行报告,由法定代表人或者主要负责人签字或者盖章。

在《守法意见》中,生态环境部强调进一步完善生态环境行政执法与刑事司法联动机制,建立健全跨政府部门间、跨行政区域间案件协查、联查和信息共享机制,加强上下级联动,强化重大案件督办,采取综合手段,发现、查处、制止和纠正环境违法行为。

“对诚信守法的企业实行精神鼓励与经济激励相结合的奖励方式。”《守法意见》鼓励各地根据企业污染治理、环境管理和环境信用评价情况等,定期评定和发布生态环境守法“标杆企业”名单,树立守法先进典型。对诚信守法企业,探索设立行政审批“绿色通道”,在建设项目环评审批、排污许可等方面享受快速受理、缩短审批时间等专有权利。

此外,《守法意见》强调,严格依照有关企业环境信息公开要求,鼓励企业在强制公开内容基础上自愿拓展信息公开内容。引导企业以厂区开放日等方式,邀请周边居民参与企业生态环境守法的监督工作,增进企业与周边居民的对话和理解,创造良好的守法环境。

《守法意见》鼓励公众监督、举报环境违法行为,探索建立有奖举报机制,对于举报重大违法犯罪行为线索属实的单位或个人,予以适当奖励。

一般违法行为慎用查封措施

对于如何规范执法行为,《守法意见》也有全面考虑。

《守法意见》明确要求,生态环境部门要发布执法权力清单和责任清单。全面梳理、规范和精简执法事项,制定执法权力清单和责任清单,建立尽职照单免责和失职照单问责机制。同时,结合生态环境保护综合执法改革要求和法律法规立改废的实际情况,建立完善权力和责任清单的动态调整和长效管理机制,向社会公开职能职责、执法依据、执法标准、运行流程、监督途径和问责机制,准确把握法定监管和执法职责,确保不缺位、不错位、不越位。

另外,《守法意见》再次对行政处罚自由裁量权进行规范。《守法意见》要求,在法律、法规和规章规定的处罚种类、幅度内,细化行政处罚裁量空间,为公正执法、精准执法提供支撑。加强行政执法决定法制审核力度。“对一般违法行为慎用查封、扣押等措施,严格禁止‘一律顶格处罚’‘一律关停’‘先停再说’等简单粗暴行为。”《守法意见》明确,坚持处罚与教育相结合的原则,指导和帮助违法企业改正环境违法行为。

同时,生态环境部将全面推行执法记录和公示制度。《守法意见》要求,进一步规范调查取证、送达执行等现场执法行为,规范执法文书,实行行政执法全过程记录,做到执法全过程留痕和可回溯管理。按照“谁执法谁公示”的原则,强化行政执法活动事前、事中、事后信息公示,保障行政相对人和社会公众的知情权、参与权、监督权。

此外,《守法意见》要求,运用科技手段提高执法效能,依托污染源自动监测监控、卫星遥感、无人机巡查等科技手段,充分发挥物联网、大数据、人工智能等信息技术作用,打造监管大数据平台,推动“互联网+监管”,提高监管执法针对性、科学性、时效性,切实减轻行政执法对企业正常生产的影响。

来源：法制日报

作者：郄建荣

编辑：段宇翔