党的十八大报告明确提出，要扩大森林、湖泊、湿地面积。十八届三中全会《决定》中要求划定生态保护红线。

　　习近平总书记强调指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。新《环境保护法》正是为生态文明建设提供了这样的法治保障。

　　在全面推进依法治国、依法执政、依法行政的今天，记者再次驱车来到处于湿地保护风口浪尖的东洞庭湖自然保护区——采桑湖湿地保护区，了解这个“候鸟天堂”被一度开发后引起的纷争，调查自然与生态保护的难度，探究国家法律法规实施的盲区。

　　今年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了历经四年修订的《环保法修订案》，将于明年1月1日起施行。这部中国环境领域的“基本法”被称为是一部“长牙齿”的法律，是一部能对民怨极大的环境污染与破坏现象打出硬拳头的法律。

　　在这部中国环境领域的“基本法”即将实施的时候，采桑湖湿地保护因承包开发经营再次引起环保志愿者和省内外媒体的关注，承包经营的合法性、人鸟争食的是与非、生态保护的执法与补偿，多种矛盾交错，权与利的博弈，人与法的较量，一次又一次考量国际重要湿地和国家级自然保护区的保护地位和保护执法的刚性。

　　采桑湖

　　湿地“开发”起波澜

　　采桑湖是岳阳市君山区采桑湖镇境内的一个内陆湖泊。这是一个生态之湖、调蓄之湖、民生之湖，自上世纪五十年代末大湖围垦之时起就发挥了调蓄华洪运河水位的作用，也成为附近乡镇居民生产生活用水的主要来源。

　　根据国家《自然保护区条例》相关规定和划分，采桑湖属于东洞庭湖国家级自然保护区的实验区。记者从有关资料看到，东洞庭湖国家级自然保护区地处湖南省东北部的长江中游荆江江段南侧。南集“四水”（湘、资、沅、澧），北调长江，面积190300公顷。1984年建立省级自然保护区，1992年被列入“世界重要湿地名录”，1994年晋升为国家级自然保护区，是湖南省唯一的国家级湿地类型保护区和中国51个国家示范保护区之一。同时，该自然保护区是我国首批被列入《国际湿地公约》的6块国际重要湿地之一，也是国家指定的21个国际重要湿地自然保护区之一，主要保护对象为湿地和珍稀鸟类。

　　东洞庭湖自然保护区受长江和湘、资、沅、澧诸水系的水量周期升降影响，形成了水、沼泽、浅滩和低岸等复杂的自然地形。洪水带来的营养物质沉积，又给水生动植物繁衍提供了条件，加之地处中国冬季候鸟越冬和夏季候鸟繁殖结合部，鸟类资源非常丰富，仅候鸟就有158种，其中有国家一级保护动物白鹤等10种，二级保护动物天鹅等27种，为我国乃至全球的重要湿地和候鸟保护区，是候鸟重要的越冬栖息地，每年约有1000万只候鸟在此越冬。

　　10月11日上午，记者再次来到与东洞庭湖自然保护区核心区仅一堤之隔的实验区采桑湖，只见沿湖一带枯萎凋零的荷秆林立，一条黑白相间的尼龙网布环绕湖岸，向远处延伸。一群大雁在天空盘旋鸣叫，却不落入湖中嬉戏觅食。

　　大雁的鸣叫，似乎向记者诉说着采桑湖的哀怨。2013年12月26日，岳阳市君山区采桑湖镇政府对采桑湖继续对外承包，与黄振雄签署了《采桑湖大湖经营权承包合同》，将采桑湖范围内近万亩湖泊、滩涂、沼泽、湿草甸等常年积水和季节性积水的地域，以每年370万元将采桑湖承包给黄振雄连续经营五年。

　　就是这纸承包合同，犹如一块巨石将昔日风平浪静的采桑湖掀起千重浪。

　　公法思维

　　逾越法律允许范畴违法

　　采桑湖这个充满诗情画意的名字，缘何引起这么多纷争？

　　时间追溯到上世纪五十年代末，采桑湖是围垦洞庭湖建立钱粮湖农场而形成的一个内湖，面积10700亩。原钱粮湖农场以此湖为依托，成立了采桑湖渔场。2000年10月，农场体制改革，撤场建镇并区，采桑湖渔场作为国有资产划归岳阳市君山区采桑湖镇管理。

　　据采桑湖镇政府镇长杨剑波介绍，2013年11月，采桑湖（大湖）上一轮承包10年期限即将届满时，先后有25名社会人士向采桑湖镇政府报名要求承包经营。采桑湖镇政府委托君山区国资委对采桑湖（大湖）五年经营权进行招标竞拍出让。同年12月3日通过竞拍，黄振雄以370万元/年的价格取得采桑湖（大湖）五年经营权。

　　省林业部门专家向记者介绍说，采桑湖是功能齐全的内陆湖泊型湿地保护区，位于国家级自然保护区东洞庭湖实验区内，紧邻自然保护区核心区域，在丰水季节面积达一万余亩，它是洞庭湖水域冬夏季候鸟小白额雁、反嘴鹜、罗纹鸭、白鹤、天鹅、灰鹤等的主要繁殖和栖息地。

　　今年4月17日，采桑湖新一轮承包经营者在未经当地水利、林业、环保等相关部门批准的情况下，擅自组织机械施工，在湖中修筑间堤，加固原有矮堤，将过去一望无边的万亩采桑湖一分为二，在上采桑湖调蓄水位养殖螃蟹，在下采桑湖大面积种植莲藕，进行掠夺性开发，使这个自然生态之湖原貌遭到改变，引起省内外环保志愿者的担忧与焦虑，成为网络上的一个热点。

　　事情发生后，岳阳市君山区委、区政府立即责令采桑湖镇政府出面进行制止，限期整改，恢复原貌。但承包者却不听劝阻，仍然栽种了近4000亩莲藕，使这个曾经以“百鸟乐园”闻名的采桑湖成为了一块是非之地，百鸟主要繁殖和栖息地遭到空前蚕食，野生动植物的生存环境受到威胁。

　　承包经营者认为，自己通过竞标取得了采桑湖大湖承包经营权，是合法经营，且国家法律法规也没有说湿地自然保护区内的实验区不能种植莲藕和养殖螃蟹。目前，承包经营者意欲组织民工采挖莲藕的行为遭到了岳阳市君山区有关部门依法制止后，已向当地政府提出了巨额索赔。

　　一波未平一波又起。这份涉及自然保护区的承包经营合同是不是误解了有关法律法规，它违反了国家《自然保护区条例》吗？

　　11月12日下午，记者就此专门采访了湖南大学法学院副教授、中国法学会环境资源法学理事、环境法博士唐双娥女士。唐双娥告诉记者，《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条规定，自然保护区的缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。这里明确告诉我们在这个自然保护区的实验区内只能够从事上述活动，除此之外的活动都是禁止的。

　　唐双娥博士解释说，这份合同的误区是合同当事人认为法律没有明令禁止在自然保护区内种植和采挖莲藕，从而种植和采挖莲藕活动就是允许的。这是传统的民法思维，即是法律没禁止的都是允许的。但我国《合同法》现在明确规定了违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。这份合同的客体——采桑湖作为自然保护区的实验区，受《自然保护区条例》的调整。《自然保护区条例》作为公法，对于允许在自然保护区内开展的活动的特点是，只有法律明文规定的活动才是被允许的，才是合法的，除此之外的行为都属于禁止性的范畴。这和我们现在简政放权反复强调的是一样的，只有行政许可清单中的事项才能设定行政许可，清单之外的行政许可都是禁止的。这种思维才是符合公法的思维。

　　“因为采桑湖位于自然保护区，说明它是一个特殊的保护区域，也是法律所划定的区域，用途就是法定的。而《采桑湖大湖经营权承包合同》的履行将导致采桑湖的用途逾越了国家《自然保护区条例》允许的范畴，不具有合法性，因此这份合同是一份无效合同”。

　　专家说法

　　无效合同不受法律保护

　　既然《采桑湖大湖经营权承包合同》不具有合法性，那么承包经营者还能主张自己的天价索赔诉求吗？

　　11月13日，全国人大代表、国家司法部首届全国十佳律师、湖南省人民政府参事、湘潭大学法学博士后导师秦希燕接受记者专访时说，《采桑湖大湖经营权承包合同》违反了1994年12月1日起施行的《中华人民共和国自然保护区条例》、2013年5月1日起施行的国家林业局《湿地保护管理规定》，以及2005年7月30日经湖南省第十届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《湖南省湿地保护条例》相关规定，属于一份无效合同，依法不受国家法律保护。

　　秦希燕告诉记者，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。因此，虽然订立这份合同的程序看似合法，但是它违反了国家保护生态环境的强制性法律法规，就是一份无效合同。

　　秦希燕进一步指出，国家和省人大常委会有关自然生态和湿地保护法律法规制定在先，采桑湖承包经营合同订立在后，根据生态环境保护优先的原则，采桑湖镇政府和承包经营者不能为了眼前区区小利而损害公共利益，破坏生态保护，应尽快停止破坏生态和湿地的违法行为，依法行政，依法经营。

　　记者还了解到，国家《自然保护区条例》第三十五条明确规定，违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施。第三十九条，妨碍自然保护区管理人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　唐双娥博士认为，由于采桑湖位于自然保护区的实验区，包括种藕的行为以及这份合同，违反国家法律法规禁止的范畴，合同本身就是无效的。从土地权属上来说，这块土地应属于国有土地，由区人民政府指定这块土地由采桑湖镇人民政府管辖。虽然这块土地确定给采桑湖镇政府管辖了，但它的所有权主体没有改变，采桑湖镇政府不享有租赁该块地块的资格。这份合同的客体是法律禁止进入土地市场的，是位于自然保护区的土地，所以法律上是禁止拿来出租的，更不可能拿来出让了。所以应该说这个合同是无效的，它违反法律法规的强制性规定。

　　据了解，如果合同无效，只能由订立合同的双方当事人的一方提出主张无效，法院才能判决合同无效。合同的相对性使得合同之外的第三人不能主张合同无效。目前，区政府可以通过督查的手段来保证这份合同的撤销。

　　省林业厅

　　将采桑湖打造成生态样板

　　11月12日上午，记者将采桑湖违规承包开发经营中出现的土地权属与监督执法的问题，反映给省人大环境与资源保护委员会，监督处处长刘帅指出，采桑湖湿地保护不存在土地权属之争，应该依照国家《自然保护区条例》、国家林业局《湿地保护管理规定》和《湖南省湿地保护条例》的相关规定，行使各自职权，林业主管部门及自然保护区管理局要敢于依法执法，打击破坏自然保护区生态的违法行为；各级政府应紧密配合，依法行政，共同维护生态发展，让生态保护成为一种常态。

　　11月17日，省林业厅厅长邓三龙在接受记者电话采访中表示，东洞庭湖是国际重要湿地，也是国家级自然保护区，省林业厅将密切监测采桑湖湿地生态环境变化后对候鸟栖息产生的影响，进一步收集证据，对违法行为依法打击。同时，将在采桑湖湿地荒废的泥滩上人工种植大雁等越冬候鸟喜食的冬小麦等作物，为越冬候鸟提供食物保障，并利用东洞庭湖湿地生态效益补偿试点资金，开展采桑湖湿地修复工程，逐步修复被破坏的湿地。邓三龙还说，省林业厅将加强与君山区政府合作，共同将采桑湖湿地打造为长江中下游湿地生态保护和开发利用的示范样板。

　　我们坚信，有省人大的有效监督，有各级政府的重视和共识，有法律的利剑做坚强后盾，有“百鸟乐园”之称的采桑湖，她的明天会更美好！

　　■相关链接

　　湿地，是指适宜喜湿野生生物生存、具有较强生态调控功能的潮湿地域，包括湖泊、河流、水库、河口三角洲、滩涂、沼泽、湿草甸等常年积水和季节性积水的地域。

　　湿地分为一般湿地和重要湿地。重要湿地包括国际重要湿地、国家重要湿地和省重要湿地。洞庭湖属于国际重要湿地和国家重要湿地的保护范围，是按照国家有关规定划定的。

　　延伸阅读

　　期待制订出台

　　全国湿地保护条例

　　2014年1月13日，国务院新闻办举行新闻发布会，由国家林业局副局长张永利介绍第二次全国湿地资源调查结果的情况。张永利在回答新华社记者提问时指出，按照生态文明制度建设的总体要求，有计划地、逐步地建立包括自然湿地保护制度、退化湿地恢复制度、湿地生态效应补偿制度、湿地保护红线制度、湿地生态系统评价制度、湿地生态系统功能动态监测和预警制度等一系列重要制度，使湿地保护形成较为完整的制度框架。

　　强化依法“治湿”，制订出台全国湿地保护条例。虽然我国现行的法律法规中有一些有关湿地保护的内容，但多数都是针对湿地保护的单一元素设置的，零碎、分散，其完整性、系统性、针对性和操作性都远远跟不上工作发展的需要。特别是湿地资源调查监测、湿地占用征用的监督管理、各种破坏行为的处罚等，包括怎样更好地履行国际公约，都缺乏一些更明确的、更有操作性的、更管用的条款和规定，所以很有必要从国家层面出台一部专门针对湿地保护的行政法规。这样一方面可以使我们把湿地作为一个独立的、完整的、重要的生态系统，从加强整体保护的角度做出规定，规范行为；另一方面，也有利于我们各个部门形成合力，更好地履行国际公约。

　　■采访手记

　　让生态保护成为一种常态

　　谢作钦

　　生态湿地保护已经成为一个热点话题，涉及社会的方方面面，凸显出许多不足和缺失，湿地破坏的违法成本过低，生态补偿机制不明，环境管理法规不细等等。从这期专题报道还可以看出无论是基层干部还是普通百姓，他们都对国家《自然保护区条例》等有关环境保护方面的法律法规知之甚少，认识不够，理解不透，个别地方甚至还是法律的盲区，以旧眼光看待新问题。

　　记者在采访中明显感受到，现在破坏湿地现象屡禁不止，还有一个重要原因是多部门多头管理，执法主体不明，农业、林业、水利、渔业、环保等部门都涉及湿地管理，势必互相牵扯，引起管理混乱，削弱了保护力度。

　　通过这期专题，以期各级政府部门、基层干部从中受到启示，形成生态保护共识，增强法律意识，提高依法行政能力，提升环境保护的法律地位；人民群众应多了解发展变化，增强环境保护自觉。做到人与自然的和谐相处，让生态环境保护成为一种社会常态！

来源：湖南日报

作者：谢作钦

编辑：严欢