武汉市蔡甸区一位街道干部在居民小区用喇叭告知居民参加“四类”人员排查。新华社发

得知小区有了确诊病例后,大钟(化名)第一时间去超市买了两瓶消毒酒精,囤够了一个星期的蔬菜。2月13日,北京市丰台区某社区居委会挨家挨户发放纸质通知——小区内确诊了两例新冠肺炎病例,两位密切接触者,均进行了妥善安置。通知中特别强调,“请居民朋友们不必恐慌,安心生活”。

“恐慌倒谈不上,新冠肺炎疫情已经有一阵儿了,新闻报道的内容比较充分。”大钟告诉记者,其实他看到救护车进小区,心里有了准备,没想到居委会很快发出通知,告知大家,“信息及时发布,又进行地毯式消毒,总比我们胡乱猜测要好。”

在被新冠肺炎阴霾笼罩的日子里,信息公开成为民众呼吁的高频词汇。央视主持人白岩松在《新闻1+1》节目中,以17年前“非典”留下的惨痛教训佐证,“在没有特效药的情况下,信息公开是最好的良药”。记者采访的多名专家也认为,在突发性公共卫生事件中,只有信息公开透明,才能最大程度消除公众的恐慌。

沉睡的疫情预警机制

2019年12月30日,落款为武汉市卫生健康委员会医政医管处的两份红头文件——《关于做好不明原因肺炎救治工作的紧急通知》以及《市卫生健康委关于报送不明原因肺炎救治情况的紧急通知》几乎是这次新冠肺炎疫情最早的官方信号。通知称,根据上级紧急通知,武汉市部分医疗机构陆续出现不明原因肺炎病人。

2019年12月31日,武汉市卫健委首次在官网上发布通报,称目前已对发现的27例病例进行隔离,未发现明显人传人。当天上午,国家卫健委派专家组赴武汉开展检测、核实工作。直到2020年1月19日之前,官方给出的消息都是疫情“可防可控”。其间,武汉市百步亭社区的万家宴如期举行,武汉市和湖北省两会正常召开。

情况急转发生在1月20日。当天,国家卫健委发布1号公告,将新型冠状病毒感染的肺炎纳入传染病防治法规定的乙类传染病,并采取甲类传染病的预防、控制措施。国家卫健委高级别专家组组长、中国工程院院士钟南山接受采访时,肯定了存在人传人的情况,并证实已有14名医护人员(后更新为15名)感染了新型冠状病毒。当日,武汉市成立新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部。

1月23日凌晨2点,武汉“封城”通告发出:全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营;无特殊原因,市民不要离开武汉,机场、火车站离汉通道暂时关闭。同日下达的命令还有,全市网约出租车停止运营;巡游出租车实行单双号限行。不久后,该市除经许可的保供运输车、免费交通车、公务用车外,中心城区区域实行机动车禁行管理。然而此时,因为春节和疫情的原因已有500万人离开了武汉。

在北京、天津、上海、重庆四大直辖市同日启动突发卫生事件一级响应后,1月24日,湖北省也将应急响应由二级升为一级。数据显示,当日24时,全国新冠肺炎确诊病例增加至1287例,重症287例,死亡41例。

疫情蔓延至此,不少人对武汉市政府信息披露表达了不满。1月27日,武汉市市长周先旺在镜头前承认了前期信息披露不及时,但同时希望大家理解:“它是传染病,传染病有传染病防治法作为依据,要依法披露,作为地方政府,要获得授权之后才能披露。”

中国政法大学法学院行政法教授赵宏表示,按照传染病防治法第38条规定,传染病信息发布权限确实只授予了国务院卫健委和省级人民政府的卫健委,但前提是它属于传染病防治法中列举的传染病,或者已经确诊,才将其纳入传染病防治法中管理。

赵宏称,新冠肺炎刚发生时,它是什么样的病毒,传染途径有哪些,这些都不清楚,是不是传染病防治法中规定的疾病也不能确定,因为科学研究有一定的滞后性,病毒也有可能是新兴的。也就是说,当时政府不能适用传染病防治法的要求,对外公布信息。

“但是,这并不意味着相关政府没有义务发布信息。在确诊新冠肺炎为传染病之前,我国还有突发事件应对法和《突发公共卫生事件应急条例》来处理突发的公共卫生事件。”赵宏解释称,在突发事件应对法中有规定,只要有病毒传播,发生了公共卫生事件(不一定要达到传染病防治法规定的甲类乙类传染病标准),造成一定区域范围内人的感染,就要按照属地管理原则,县级以上政府要马上采取预警机制,而这种预警机制中就包含信息发布。

风险信息公布顾虑重重

从民间发出存在新型病毒的信息到官方将其纳入传染病之列,耗时并不算太短,这其中有着怎样的上报机制?中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长杨建顺告诉记者,传染病防治法中专设一章“疫情报告、通报和公布”,确立了较为完备的传染病上报机制。

根据法律规定,疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时,应当遵循疫情报告属地管理原则,按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告。同时,负有传染病疫情报告职责的政府有关部门、疾病预防控制机构、医疗机构、采供血机构及其工作人员,不得隐瞒、谎报、缓报。

“层层上报的机制和及时的应对措施有一定的张力,但并不意味着上报和采取措施存在矛盾。因为传染病的难以确定性,医疗机构要一边采取措施,一边进行上报。”杨建顺解释称,湖北省中西医结合医院呼吸内科主任张继先接连收了几个这样的病例后,觉得有问题,向医院上报,马上采取隔离措施,然后进行诊断治疗。她的这种行为后来被认可,称其是第一个为疫情防控工作拉响警报,是医院救治一线的“带头人”。

在清华大学法学院教授张建伟看来,传染病防治法中规定的上报机制存在一定的弊端。“首先,确定疫情的信息有一个过程。再者,判断疫情有多严重,对社会危险性有多大,需要一定的时间。在对外界宣布其为传染病时,病毒可能在几天内引发灾难性的后果。这次新冠肺炎暴发就揭示了这一点。”张建伟说,国务院卫生行政部门或省一级的单位发布传染病信息固然权威,但是疫情发布渠道的高度窄化可能造成疫情信息发布滞后。

赵宏认为,这种弊端可以通过法律衔接来解决。在未确定其为传染病时,可以按照突发事件应对法和《突发公共卫生事件应急条例》来处理突发的公共卫生事件,县级以上政府可以发布预警信息。在经过科学研判,确定为医学上所说的传染病时,可以适用传染病防治法的机制,由国务院卫生行政部门或者省级人民政府对外发布疫情预警信息。

信息发布的滞后,在赵宏看来,一个重要的原因是突发公共卫生事件的信息具有风险性。“这种风险性体现在它和普通的政府信息不一样,其内容带有很大的不确定性。”赵宏称,这次新冠肺炎信息经过一个多月的发布延宕,就是因为病毒的内容、边界都是极其不确定的,在发布信息的过程中,行政机关可能会有一个政治考虑。

“但是对于这类风险信息的公布,突发事件应对法、《突发公共卫生事件应急条例》、传染病防治法三者均强调,信息发布要及时、准确、客观,及时是放在第一位的,而不是准确。”赵宏说,所谓及时,就是政府机关在发布信息时,不是等信息全部确定下来再去发布,必须及时发出,不能延误,要不然会引发麻烦。“我们的法律并非没有跟上,而恰恰是预估到了每一项,只是行政机关在适用法律规范时,没有特别意识到这个问题,可能主观上还是存在信息是否准确、是否会影响其他政治目标等考虑。”

公众恐慌不是洪水猛兽

采访中,几位专家不约而同提到,信息发布滞后,除了程序上的问题,担心引起公众恐慌是个很大的原因,“尤其是在信息不能确定的情况下”。

翻阅1月20日前后的信息,在新冠肺炎未被确诊为传染病之前,不明肺炎的消息在民间流传,“非典”再现的消息让大家惊恐。武汉封城的决定让人们感觉到了事态的紧急,很多人连夜离开了武汉。留在武汉的人,身体稍有不适就处于被感染新冠肺炎的恐慌中。

杨建顺指出,传染病防治法中规定,国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测,及时发出传染病预警,根据情况予以公布。其中提到的“及时”和“根据情况”,就是法律对发布者在进行判断后的裁量授权,也体现了在信息公布和社会秩序之间维持均衡的考虑。

“从经验的角度来看,掩盖信息的做法是不可取的,轰炸式的疫情公布也未必是良策。”杨建顺说,正确的做法是按照传染病预防、控制预案,采取相应的预防、控制措施,由有权部门根据情况作出判断,“但要求每一个环节都扣紧,每一个环节必须是及时的。”

张建伟则认为,瞒报、迟报信息恰恰造成病毒在全国蔓延,公众恐慌反而没有引起社会动荡。“所谓担心民众恐慌,可能是长期以来政府管理中‘成人儿童化’的视角倾向,把民众当作没有自控能力的儿童看待,担心民众一旦知晓真实情况的危险性,就难以自控。”他进一步强调,隐匿真实信息,让民众不知情,虽然不会有恐慌,但是危险决不会因此而有所收敛,反而会潜滋暗长。再者,在官方信息披露不够时,会给谣言传播让出空间。民众知晓的真实信息越有限,谣言滋生的土壤就会越多。

张建伟还分析称,即便社会上的确出现了一定的恐慌心理,也出现了一些恐慌现象,但是民众总体情绪还是安定的,一定的恐慌是“可防可控”的,不会造成多大的灾难性后果。而适度的紧张让大家加强自我防疫,让各地政府和社会机制有所动作,反而对于遏制疫情蔓延有积极作用。

记者注意到,连日来的好消息可能让人们放松了警惕。2月21日,广州的餐饮商家“陶陶居”宣布正式接受堂食,一大早就聚满了排队等餐的人,不到半天时间被市场监管部门叫停。22日,四川广元市民摘下口罩扎堆喝茶冲上了热搜——在当地的利州广场,市民扎堆喝坝坝茶,甚至摘下了口罩。“没有了这种适度的恐慌,反而容易让人放松,破坏疫情防控好不容易呈现的向好局面。”张建伟说。

“其实政府顾虑的可能不是公众的恐慌情绪,而是恐慌情绪造成的行政管理困难、社会秩序失衡。”赵宏称,公众恐慌之后,可能会发生抢购物资或其他问题,带来一系列行政管控的压力。但无论是2003年的“非典”,还是现在的新冠肺炎疫情都证明,只有在信息公开充分的情况下,才能够最大程度地消除公众的恐慌,降低公众基于这种无来由的恐慌所作出的不理性行为和判断。

向民间开放信息发布渠道

在新冠肺炎疫情防控中,虽然民众责怪相关部门错失预警机会,但肉眼可见的是,从1月20日开始,国家卫健委宣布新冠肺炎纳入乙类传染病,按照甲类传染病防控时,疫情信息发布向及时性方面有所好转。已经发生的事情不能推倒重来,如何吸取经验教训,或许是最大的财富。

“从传染病防治规律性的角度来说,必须建立健全早发现、早报告、早隔离、早诊断、早治疗的防控体制。”杨建顺称,“五早”原则中的每个要素没有先后之分,应当同步进行。这就要求赋予疾控部门甚至医疗机构高度的自主权,让他们不必考虑政治效益、经济效益,一旦发现传染病的苗头,就能够采取强有力的措施,在第一时间果断出击,有效地将其遏制甚至消除。

杨建顺同时也提到,考虑到授权给医疗机构可能会出现信息的误判,他建议,应该建立相应的配套容错机制,给予医生更多的发言权,通过与专家会诊确认机制等交替发挥作用,有望在疫情出现的第一时间出奇制胜。

赵宏也表达了类似的观点,“应该建立一个相对开放的信息交流空间。”她说,疫情信息最大的特点就是不确定性。疫情发生时,政府的信息收集能力也是有限的。在判断信息时,能力也存在不足。“此时,政府信息发布的渠道,不能只有行政机关这一个渠道,而是应该更多地向民间开放,尤其是向专业人士开放。”她说,在这次新冠肺炎疫情发生的过程中,有很多惨痛的教训。有些医生发布了相关信息,但最后因为没有确定的依据,被当作谣言或是虚假信息对待。

赵宏建议,一旦涉及到风险信息,在任何人都不能确认该风险信息是否正确时,如果民间发出了存在风险的声音,只要没有排除合理怀疑,这类信息就不应被当作谣言或是虚假信息对待。“否则,信息发布的渠道还是会被政府垄断,又因为政府的信息收集能力有限造成了信息发布延宕,最后政府反而要承担责任。从长远来看,这也不是应对风险的有效方式。”

张建伟认为,除了建立容错机制,给予医疗机构更多权限外,也应该给新闻媒体更多的自由,让其发挥预警作用。“我们现在的媒体,往往是在国务院或者各省级卫生行政部门发布信息以后,才进行相应的报道,起不到社会预警的作用。1月19日之前,武汉媒体报道中鲜少看到疫情相关信息。”他说,如果所有的信息渠道被关闭,只剩下在网络自媒体上发布信息,靠民间小范围的口口相传发布信息,甚至是被压制、训诫,会造成整个社会预警途径的关闭。结果还会造成整个地方疫情防控机制停摆,人们一如既往地生活,毫无防备地相互交际。

张建伟表示,如果媒体能早日刊发不明肺炎信息,在引发读者关注的同时,也会促使国务院或者省级卫生行政部门注意到相关信息,及时进行权威发布,辨别真假,或消除恐慌,或早日防控。

受访专家们表示,法治绝对不只是约束,更是疫情防控有序顺畅开展的保障。在中国已经实现疫情防控有法可依的背景下,尤其是在经过“非典”的惨痛教训后,不能把这些经验抛诸脑后,信息预警必须及时。

来源：正义网

作者：崔晓丽

编辑：邬璐明-法治网