编者按

2019年，中央定为“基层减负年”。2019年3月，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，出台了一系列实招硬招，切实为基层干部松绑减负。为基层减负，首要锚定病灶、根源，解决思想根源、价值偏差问题。中央明确要求，将力戒形式主义、官僚主义作为全党开展的“不忘初心、牢记使命”主题教育重要内容，教育引导党员干部牢记党的宗旨，坚持实事求是的思想路线，树立正确政绩观，把对上负责与对下负责统一起来。减负，就是要防止和纠正落实党中央决策部署不用心、不务实、不尽力，以及“口号喊得震天响、行动起来轻飘飘”等问题，更好践行我们党全心全意为人民服务的宗旨。为基层减负，希望在于让基层干部的精气神重新鼓起来，行动力重新聚起来。减负，从来不是减担当、降标准，为庸碌无为者行方便、为懒政怠政者开口子，而是把干部从无谓的事务中解放出来，重在引导、激励广大干部主动作为、奋发有为，让干部将宝贵的时间、精力更多聚焦于干事创业、推动发展。一方面，必要的监督考核不能放松；另一方面，多元的评价体系也当引入。从基层的实际出发，以群众的评价为重，面向基层的体制机制应当既有力度又有温度，真正成为基层干部使命感的保障和责任心的鞭策。为基层减负，更要善减敢减。减的究竟是什么，要瞄得准；减到什么程度，要分得清。减负，关键在于建设起一套简明高效的制度，既要保证中央精神不打折扣地执行落实，又要充分理解基层“千条线”与“一根针”的辩证法，给基层干部的尝试与探索留有余地。一旦识得痼疾所在，施治就要痛下决心，不可畏难拖延，更不能别立名目，“巧妙”转嫁，为了既得利益，不敢动真碰硬。惟其如此，我们的干部才能轻装上阵，将担当的旗帜举得更高，把作为的步子迈得更大，以更多热忱投入民生服务，以更灵活思路应对改革挑战。惟其如此，我们的干部才可能既有获得感的满足，又有荣誉感的收获。减负在基层，岁末堪回望。2018年末，《半月谈》编辑部策划了《2018，基层治理十大靶点》，聚焦于基层干部所苦，发声于基层干部所盼，凸显基层不合理负担与压力的十个维度；2019年初，我们再次推出《2019：施治基层十大痛点》，介绍基层减负探索起步的经验，勾勒转机萌生的线索、希望凝聚的方向。“基层减负年”收尾之际，我们再次将目光锁定在“减负”这个牵动基层干部群众的关键词，从层层开会、以文代行、检查泛滥、过度留痕、责任“甩锅”、滥用问责这六个方面，重点呈现这一年各地减负的切实行动和可喜变化。梳理进展之余，我们也希望开启探讨，就激活乡村振兴的澎湃能量、奠定基层治理现代化的牢固基石，基层减负还应在何处补缺，向何处借力，往何处发力？

发力点一：层层开会

发力点二：以文代行

发力点三：检查泛滥

发力点四：过度留痕

发力点五：责任“甩锅”

发力点六：滥用问责

发力点一 层层开会

黑龙江省桦川县悦来镇苏苏村党支部书记齐更春明显感觉今年会议少了：“同一主题的会只开一次，相关会议也尽量合并开。会议也更加高效，不久前镇里的秸秆禁烧会议，时间上就控制在1个小时左右，每人发言不到10分钟，最后领导讲话也仅用10多分钟。”

往年，宁夏农业农村厅种植业管理处副处长杨发要为开会做很多准备，春播、夏播现场会，秋粮生产、病虫害防治会及冬季总结会等，他都要参加。“感觉各种会从年头开到年尾。”杨发说，现在这些会议仅保留一个，自己有更多时间和农业专家一起到田间地头，为农民指导生产。

半月谈记者走访发现，将现有会议进行减量合并，是当前各地贯彻落实中央精神、实施基层减负的普遍举措和有效抓手。在山东，基层减负先从精简会议文件抓起：没有实质性内容的会议一律不开，能合并召开的一律合并召开，能开视频会的不集中开大会，能现场办公解决的事情一律不开会。

去除了会议存量，还得防止增量。部分省份设计“硬制度”对开会实行严格限额管理。在黑龙江，重要会议活动年度报批计划制度规定，对未列入计划的会议严格控制；同时，严控会议规格、参会范围和会议时间。

在宁夏，“八不开会”的负面清单制度，让喜欢开会的领导“受到约束”。季度评估、提醒预警等常态机制的实施，有效限制了机关单位的随意开会，大幅压缩各类会议时长。据统计，今年上半年，宁夏全区性会议压减32%，合并开会、套开会议、采取视频形式召开的会议占到总量的40%以上。

重复开会、层层开会造成的疲于跑会现象，也因工作方式的创新改变而明显减少。山西省晋中市寿阳县松塔镇党委副书记杨素斌说：“晋中市出台为基层减负的规定之后，寿阳县建立了乡镇视频会议系统，县里的重要会议直接连到乡镇，乡镇干部不需要重复开会、重复传达。过去乡镇党政正职每个月到县城开会次数至少在10次以上，现在一个月不到3次。”

重复开会、层层开会的治理有了明显成效，但仍必须正视一些累点、痛点。粤北一副镇长坦言，一些地方现在开会，还是喜欢叫上村干部陪会。有些市级层面的会议，村小组长也得参加，必要性不大。

中部某省多名干部认为，目前的减负工作，更多是在党政正职中有所体现，对于分管副职，依然有不同部门安排的不少无效会议需要参与。

发力点二 以文代行

以文代行带来的层层套发文件、把发文件当落实等问题，今年在各地吸引了不少政策“火力”。

“以前扶贫领域文件多、报表多。一份十几张纸的文件，我们需要认真看好几遍才能理清楚要具体做什么、什么时候完成。现在各项工作都是项目化推进，下发的计划表、任务图简明扼要，我们只要完成相应任务即可。”江苏省泗洪县界集镇扶贫专干乔洁说。

“今年下发文件数量较去年同期减少40%。”泗洪县委组织部常务副部长杨卫华介绍，当地可发可不发的文件一律不发，文件严控篇幅，内容不得“穿靴戴帽”，政策性文件原则上不得超过10页，明传电报一般不超过4页，杜绝文件中过度阐述“大道理”现象，转发上级文件更不得“层层加码”。

湖北荆州印发的《关于力戒形式主义官僚主义为基层减负的二十条措施》中提出，2019年，凡已下发到县(市、区)的上级文件，没有要求配套发文的，一律不发文；要求配套发文的，在市级文件中一并明确相关政策和落实举措，不再要求下级配套发文。

宁夏采取“六不发文”制度，特别强调下发文件的可操作性：文件相关要求能量化的应全部量化，无法量化的须提出刚性要求，细化至具体情形，以便于文件要求在各级各部门一贯到底。“自治区对各种文件字数等都作出详细规定，还明确规定报材料至少要给基层留出3天以上准备时间，桩桩件件都突出可执行性。”宁夏固原市原州区张易镇党委书记田玉铭说。

当然，以文代行的现象是一大顽疾，根治也非朝夕之功。如部分县级机关发文仍很随意，只是改由中层干部发文，不盖公章、不编文号，甚至不用公文格式，但基层知道，不执行肯定不行——“都是‘现管’你的人，现在怠慢了，年底考核该不好过了。”

湖北、山东、宁夏等地受访干部专家表示，要治好“文件依赖症”，需要各级领导干部转变作风、明确制度，从“信文件”向“信机制”转变，只有改变布置工作的观念，更多体恤基层的工作实际，才可能把遏制以文代行、落实文件“减肥”变为常态。

一位基层干部(左二)在检查扶贫道路施工情况 黄孝邦 摄

发力点三 检查泛滥

作为陕西省宝鸡市扶风县的重点示范镇，法门镇去年接待的检查督查考核多达290余次，有时一天要接待几拨检查，不少还需要准备汇报材料。

“今年的督查检查考核数量不到过去的零头。前几天，县委书记来检查重点示范镇建设进展，我既没有准备汇报材料，也没有做PPT，而是直接在项目工地上回答书记的提问。”法门镇党委书记张万锋说，现在上级督查检查考核的作风越来越实，基层干部也把重心放在实际工作中。

说起减负带来的变化，陕西省宜君县宜阳街道办党委书记于亚军同样有感慨：“过去，县里对各乡镇街道每半年考核一次。每到6月或12月，各部门轮番来检查，基本上我一个月之内都在迎检，疲惫不堪。现在考核改为一年一次，且多个部门联合开展，同类事项合并进行，咱有了更多时间跑基层。”

今年以来，各地对各类督查检查考核进行全面清理，能撤销的坚决撤销、能合并的坚决合并，严格控制督查检查考核的总量和频次。湖北省委政策研究室相关负责人介绍，湖北省委印发了《关于防治形式主义官僚主义的若干措施》，其中明确提出，全面从严规范督查、督察、督导、检查、巡查、考核、考评等事项，实行严格计划管理和报批制度。

宁夏则通过重点整顿评比达标表彰、示范创建等事项，遏制督查检查考核过多过频，为基层干实事“挤”出时间。今年，宁夏开展的督查检查较去年减少86.6%，面向县、乡、村和厂矿企业学校等的督查检查减少81%以上。“听汇报、搞座谈、查资料的督查少了，干部直接进村入户发现问题、解决问题的次数多了。”宁夏扶贫办考核评估处处长林栋说。

新技术手段也成为破解督查检查考核过多过频的“神器”。贵州省贵阳市“数智督查”云平台借助政府数据共享交换平台，利用自动抓取、系统推送等手段，直接获得督查事项关联信息，织就一张信息互通、资源共享的督办督查考核网。

虽然督查检查考核过多过频势头得到初步遏制，但基层干部群众反映，当前仍要防止这一现象“另穿马甲”。比如，有的上级部门以调研指导、学习考察、工作调度等名义变相开展督查检查考核。基层干部建议，全面梳理、整合各类工作检查、督查、考核和调研活动，尤其要杜绝各类形式主义调研活动。

两位基层干部在巨鹿县寻虎村向老党员了解村中情况 牟宇摄

发力点四 过度留痕

两年多前，半月谈记者在西部某村采访时，曾见到这样的场景：村委会各办公室内空无一人，几经寻觅，才发现村干部全都聚在一间会议室埋头写写划划，桌上摆满了档案盒与各类表格。原来，他们是在为即将到来的扶贫检查补填资料。半月谈记者一细问，每户贫困户的档案资料有69项之多，每项都需准备一式4份，精准填写、不得涂改，干部已为此加班加点干了两天。

如此案例在过去并不鲜见。事事必留痕、重痕不重绩，曾是干部吐槽最多的基层形式主义症结之一。今年以来，随着“基层减负年”整治行动的深入推进，这般情形已大为减少。

“放在以往，各个检查组一来就是对数字、看台账，村干部的精力都花在填表上。到后来，群众一见干部上门，就主动凑上来合影，或拿出笔来签字，令人哭笑不得。”西部一名基层干部介绍，现在繁文缛节大为减少，上级检查不重资料重实效，都是直接入户听群众意见，自己也从“精准填表”中解脱出来，可以将更多心思放在帮老乡修路修水利、为老乡致富找门路上。

“基层减负，今年感觉变化挺大。”黑龙江一名村党支部书记说，填写上报的各种材料、表格比以前少得多，过去什么材料都得留痕，一年买纸填表就得好几万元，如今上级能通过网络调取查到的都不再要求基层重复上报纸质材料，让基层干部长松了一口气。

不过，基层干部也反映，过度留痕尚未彻底消灭，目前更多情况下，留的不是“纸上痕”而是“网上痕”——大家每天得和一大堆功能重复的App打交道。

东部部分干部群众对此感慨尤深：一份主题党日总结，上传市里的App之后，完全相同的图片文字还必须再向省里的App提交一次……虽说只是“动动指头”，可大半天盯着手机折腾下来，许多基层干部，特别是年龄大的基层干部也连呼“吃弗消”。大家都希望，这样的App可以“合并同类项”。

针对此，不少地方已有行动。在湖北，《关于进一步激励关爱基层干部的意见》明确提出，杜绝不必要的工作日志、打卡留痕。十堰市委要求，不得强行推广微信公众号、安装政府App，不得将微信、QQ工作群和政务App 等作为24小时工作媒介，不得以微信、QQ工作群上传工作场景截图或录制视频来代替实地工作状况。

时下值得注意的是，一些地方由于不同部门间没有共享机制，同样的数据、资料要基层反复报、反复填，制造新的“网上痕”。专家认为，须打破各部门数据壁垒，让信息在部门间流畅运转起来，减少基层干部在数字时代的无谓劳动。

发力点五责任“甩锅”

工作任务不清不楚，出了问题层层卸责，上级部门的责任“甩锅”，一度给基层干部带来沉重负担。如今，任务与责任双明确，成为不少地方给基层干部减压松绑的入手点。尤其是责任书(状)设置不规范问题，更成为改革破题的重中之重。

半月谈记者在采访中了解到，多地在减负措施中特别强调今年由基层签订的责任状要确保减少50%以上，真正以基层压力的“减法”换取工作成效的“乘法”。

在湖北，省委明确要求，省直部门不得对市(州)党委和政府设置或变相设置责任书(状)，与市(州)直部门签订业务工作目标管理责任书(状)不得设定对市(州)党委和政府的约束性内容。各地各部门不得以责任书(状)方式将由本级本单位承担的责任转给下级或其他单位。

针对“社区是个筐，啥都往里装”，湖南省湘潭市今年开始向城乡社区承担公共服务和行政事务越来越多，社区不敢盖章，群众久等无果导致的矛盾“开刀”，为“万能社区”松绑减负。

湖南省湘潭市委常委、组织部长廖桂生介绍，今年，湘潭市制定《首批取消村(社区)出具证明事项清单》，经过层层清理，已明确取消村(社区)出具证明事项清单共76项。村(社区)回归自治本位，基层干部普遍反映工作干起来舒心多了。今后，湘潭市各级部门还将继续清理各职能部门和单位要求基层群众性自治组织出具的各类证明，进一步解放村(社区)的人力和精力，提升服务群众的水平和成效。

宁夏则在理顺上级与基层工作体制机制方面发力，完善与基层工作实际相匹配的权责体系，制定职责清单，实行社区工作事项准入制，为社区定责、减负，同时街道办工作力量也下沉到社区。

“现在行政事务全部交由街道下派的工作人员完成，我们可以集中精力服务社区居民，比如今年我们大力推动社区事务民主协商工作，实现社区的事由居民做主，受到大家欢迎，我们也很有成就感。”宁夏银川市金家巷社区党支部书记纪菲菲说。

发力点六 滥用问责

长期以来，一些地区和部门存在“责任只往下推、板子只往下打”和上级一通报就问责、一出事就问责、工作推进不力就简单问责等问题，不仅让基层干部职工寒心，还让不少真正想干事的人束手束脚。

为了更好地把握严明纪律、严格执纪执法与鼓励改革创新、宽容工作失误、激励担当尽责的关系，湖北省纪委监委印发了《关于鼓励和保护干部干事创业的意见》，就免责、减责、慎用留置措施、严格规范函询、为受诬告陷害的干部及时澄清正名等细化具体要求。

湖北省纪委监委新闻发言人张正义介绍，意见明确了“可以免责的，即免责，不影响对干部的任用”的五类情形，具体包括“在处置突发事件或执行急难险重任务时，未完全按规定程序办理，及时采取果断措施妥善处置，未造成严重后果的”等方面。

为激励基层干部职工放开手脚干事创业，宁夏在“减压”的同时，注重为干部“提气”，既敢抓敢管，体现组织的力度，也为真正干事的人撑腰鼓劲、对敢于创新的人关爱宽容，体现组织的温度。一方面完善执纪问责制度，建立容错认定机制，把好问责尺度；另一方面，加大对一线干部提拔使用力度，进一步树立重视基层的用人导向。今年上半年，宁夏提拔任用乡镇党政正职数量超过前两年之和。

基层干部反映，下一步，亟待建立消除滥用问责带来心理重负的有效机制。陕西省社会科学院廉政建设研究中心主任郭兴全等专家说，要创造干事创业的宽容空间，让基层干部真正卸下“怕担责”的心理包袱，轻装上阵。

进一步推动减负工作，还需从考核激励方面着力。黑龙江大学社会学教授曲文勇认为，各级在制定方案政策时，要符合现在基层实际，杜绝不切实际的要求，否则既增加了基层负担，又达不到应有效果。曲文勇说，建立一套重实绩、科学合理的基层考核评价机制，才能让基层干部勇于担当作为。

“我们不仅要让干部感受到问责的‘疼痛感’，也要让其能感受到激励措施的‘心动感’。”湖北省委党校副校长肖卫康建议，多措并举保护干部干事创业的积极性，对基层干部特别是困难艰苦地区和奋战在脱贫攻坚第一线的干部等，要给予更多理解和支持，在政策、待遇等方面给予倾斜。

来源：《半月谈》2019年第24期 原标题：《2019，基层减负六大“发力点”》

议题策划：叶俊东

统筹执行：周清印、高远至

采访调研：梁建强、靳赫、谭畅、王建、郑生竹、邵琨、向定杰、李雄鹰、陈晨、王劲玉、韩振

编辑组稿：许中科、范钟秀

[ 责编：袁晴 ]

来源：半月谈微信公众号

编辑：段宇翔