郭华

２０２０年１２月２１日，国务院常务会议通过了《防范和处置非法集资条例（草案）》（以下简称《条例》）。这是我国处置非法集资方面首部专门的行政立法，标志着我国依法防范和处置非法集资进一步纳入法治轨道。

当前，我国非法集资形势依然较为严峻，从早期的“万里大造林”“蚁利神”，到近几年的“e租宝”“泛亚”“善心汇”“善林金融”等一大批全国性重特大案件，不仅涉案集资金额怵目惊心、参与集资人员数量惊人，而且伴着互联网快速发展呈现出“上网跨域”的特征。一些不法分子打着“金融创新”“经济新业态”“资本运作”等幌子，推出了迷惑性更强的“金融互助”、消费返利、养老投资等非法集资模式，甚至引入传销等手法，犯罪更加隐蔽，层级扩张更快，传染性更强，链条镶嵌更复杂，事件处理更加困难。据统计，２０１９年，我国共立案打击涉嫌非法集资刑事案件５８８８起，涉案金额５４３４．２亿元人民币，同比分别上升３．４％、５３．４％。防范处置非法集资已经成为亟待解决的社会问题。

针对这些非法集资乱象，此前我国出台了一系列的防范和处置政策，各地区各部门也采取有力措施严厉打击，取得了一些成效。但打击非法集资犯罪的前置性行政法治手段依然不足，需要通过行政立法赋予地方政府防范和处置非法集资工作的职责，并通过立法明确其分工和建构行政执法队伍及执法机制，逐级压实地方主体责任来实现防范和处置关口前移，来达到从源头治理的目的和减少非法集资案发数量的目标。

为此，此次《条例》明确规定省级政府对本行政区域内防范和处置非法集资工作负总责，明确地方各级政府、行业主管部门、监管部门职责分工，在市场主体登记、互联网管理、广告和资金监测等方面完善防范机制，规定了调查处置中的强制措施，强化监管问责，这些规定旨在通过依法行政的法治方法实现对非法集资“早发现”“早处置”以及“防打结合”“打早打小”的治理目标。

综观一些非法集资案件，其中有被欲望驱动、摇唇鼓舌而前赴后继身陷囹圄的集资违法犯罪者，有期盼一夜暴富的投机者、蠢蠢欲动的浑水摸鱼者，也有掉入非法集资陷阱导致倾家荡产、孤独无助的受害者，但让外界惊诧的是，还有一些投资者即便头撞南墙也不回头，仍要继续参与非法集资，这使得非法集资中呈现出“镰刀挥过来，韭菜迎上去”的令人错愕的场景。对于这种“参与非法集资获利归己，失去本金找政府”的问题，就需要通过强化“投资有风险”的宣传教育和“责任自担”的法治处置方法进行治理。《条例》在此方面也强化了地方各级政府、金融机构等对防范非法集资的宣传教育职责，即通过加大宣传教育力度，不断提升公众对非法集资的防范意识和识别能力。

同时，《条例》还对非法集资的行政、刑事责任和资金清退、非法集资参与人应承担后果等作出规定，明确了处置非法集资的调查措施，赋予了相关职能部门处置涉嫌非法集资行为需要的行政强制措施，明确了涉嫌犯罪的移送程序和配合义务，构建了对非法集资进行行政处理和刑事打击的衔接机制。同时《条例》明确了清退集资资金来源和依法稳妥做好追账挽损、清退资金等善后处置工作，着重强调处置非法集资过程中维护社会稳定的职责，力保处置公众合法权益不受损害，注重运用法治思维和法治方式不断增强人民群众对自身合法财产的安全感。

面对当前非法集资“新案高发与陈案积压并存”的严峻形势，防范和处置非法集资不仅需要政策的支持，更需要法治方法的治理。通过立法明确政府部门、行业部门以及监管部门的防范处置非法集资的法定职责，体现了“法定职责必须为”的要求。更为重要的是，《条例》改变了原来处置非法集资主要依靠刑事打击的做法，注重源头治理、标本兼治和全链条治理，构建出行政防范处置与司法打击惩治并重并举、有机衔接的格局，这对建立多层次的非法集资处置体系，更好保障投资者合法权益均具有重要意义。一言以蔽之，处置非法集资，法治方式不可缺席。

（作者系中央财经大学教授、博士生导师）