法制日报全媒体记者 阮占江

“多年来，因群众参与度不高、制定程序不规范、内容不合法等原因导致其执行效果不理想，村规民约（居民公约）在基层社会治理中尚未充分发挥其应有的作用。”5月21日，湖南省司法厅副厅长傅莉娟委员在接受《法制日报》记者采访时说，当前亟需加强对村规民约（居民公约）的法制审核，以有效推进基层社会治理的法治化、规范化。

傅莉娟说，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，要“健全充满活力的基层群众自治制度”，强调要调动城乡群众组织自主自治的积极性，打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体，发挥自治基础作用。中共党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出 “发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。村规民约（居民公约）赋予了村（居）民民主管理权利、民主决策权利及民主选举权利，是体现基层群众自治的重要方式和载体。

自我国实施村民委员会组织法和居民委员会组织法以来，我国村（社区）普遍制定了村规民约（居民公约），在处理村（社区）内部事务过程中发挥了积极作用。

但傅莉娟也指出，工作当中，她通过对湖南省广大农村和社区的走访，发现村规民约（居民公约）在基层自治治理实践中存在着一些制定主体及程序不合法、脱离当地实际、内容违法、执行难落实等问题。

其中，部分村规民约（居民公约）制定主体没有严格按照有关法律规定由村（居）民会议决定，还是简单以村（社区）党组织会议、“两委”会议、党员代表会议等代替村（居）民会议来表决通过。

在当地乡镇和街道的主导和推动下，一些村和社区为了在规定时间完成制定任务，未能充分发动群众参与，仅由村（社区）党支部或村（社区）委员会开会讨论决定，甚至是驻村干部、法律顾问代为起草，就制定出台了村规民约（居民公约）。

问题更突出的是，有些村（社区）在制定村规民约（居民公约）时法律知识欠缺，未充分听取和征求当地群众的意见，不考虑本地风土人情和地域特色，无法把握好法律法规与乡村风俗之间的关系，存在制定文本的部分条款与国家法相违背的情况。比如有的村在制定村规民约时，在分配征地拆迁补偿款时，对嫁到外地未迁户口的本地妇女不予分配；还有的在整治村（居）民大操大办婚礼葬礼中设定一定金额的罚款等。

而且，一些村规民约（居民公约）在制定过程中，未征求大部分村（居）民意见，也毫无地域特色，甚至还有违法条款，未能取得当地群众的普遍认可，因此，在实施过程中往往成了“挂在墙上”的文字，难以落地执行，效果很不理想。

“我们要高度重视村规民约（居民公约）工作。”傅莉娟认为，各级党委政府，特别是乡镇（街道）一级要站在健全充满活力的基层群众自治制度，推进市域社会治理现代化的高度，充分发挥村规民约（居民公约）在自治、法治、德治中的重要作用，尊重群众主体地位和首创精神，充分发扬民主、广泛汇聚民智、有效激发民力，让人民群众成为推进市域社会治理现代化的最积极参与者。

“只有村（居）民真正参与，群众才会愿意并乐于接受村规民约（居民公约）的规范和约束，增强其最终的落实执行力。”傅莉娟说。

“当务之急，我们要全面开展村规民约（居民公约）法制审核。”傅莉娟认为，尽管村规民约（居民公约）按照现行法律和相关政策需报送乡镇和街道审核，但由于没有明确并细化审核机制，直接导致村规民约（居民公约）合法性审查环节的缺失和执行权威下降。

傅莉娟告诉记者，今年4月30日，湖南省司法厅、湖南省民政厅联合下发了《关于开展村规民约和居民公约法制审核的指导意见》（以下简称《指导意见》），对在制定或者修订村规民约（居民公约）过程中，组织开展法制审核工作进行具体细化和规范。

“加强对村规民约（居民公约）的法制审核，确保其与宪法、法律、法规和国家政策的规定相一致，不仅能保障人民群众合法权益，充分调动广大人民参与市域社会治理现代化的积极性、主动性、创造性，也能够确保2018年12月民政部、中央组织部等七部委联合下发的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》落地见效。”傅莉娟说。