法制日报全媒体记者 蒲晓磊

渔业过度捕捞，钢铁、有色金属等项目密布长江沿线，岸线、港口无节制开发……在一段时间里，长江沿线的一些地方片面追求经济指标快速增长，无节制地“吃”长江资源。

然而，“竭泽而渔”终究不是长久之道。

当渔业过度捕捞导致“无鱼”，钢铁、有色金属等项目污染水域，岸线、港口乱占滥用导致生态破坏，人们终于意识到，要让长江永葆生机，就必须要处理好“保护”和“发展”的关系。

于是，长江十年禁渔、清退污染企业、腾退岸线等补救工作，逐渐开展。

值得注意的是，2019年12月提请全国人大常委会会议审议的长江保护法草案（以下简称草案），在第一条就为长江的发展指明了方向：为了加强长江流域生态系统修复和环境治理，促进资源高效合理利用，保护长江流域生态环境，推进绿色发展，制定本法。

“长江保护法应最大限度地保护长江的生态环境，以修复生态环境为终极目标，突出长江流域生态保护、绿色发展的战略定位和优先定位，为长江流域自然生态系统和社会经济可持续发展保驾护航，成为长江大保护的根本之法。”全国人大常委会委员、中国教育学会副会长、长江教育研究院院长周洪宇说。

禁渔后对退捕渔民实施补偿

当下长江生物完整性指数，已经到了最差的“无鱼”等级。为了解决这一问题，长江开启了十年禁渔——2020年1月1日起，长江流域的重点水域将分类分阶段实行渔业禁捕。

未来，这一做法或将得到法律的支撑。

草案规定，国家对长江流域重点水域实行严格捕捞管理。在长江流域水生生物保护区全面禁止生产性捕捞；在本法实施之日起十年内，长江干流和重要支流等重点水域全面禁止生产性捕捞，具体管理办法和重点水域范围由国务院有关部门制定。

禁渔之后，11万条渔船和近30万渔民，即将彻底告别长江，他们的生计如何维持？

对于这一问题，草案进行了制度设计。

上海社会科学院法学研究所研究员彭峰注意到，草案明确规定，政府财政对于渔民进行一定的补偿。草案第三十四条提出，县级以上地方人民政府应当对长江流域重点水域退捕渔民实施补偿，引导渔民退捕转产，并做好社会保障工作。

但是，渔民上岸后，财政资金毕竟杯水车薪，地方财政缺口依然较大，对渔民来说更重要的还是上岸转产后如何谋发展？对此，草案第三十三条规定，国家鼓励和扶持发展长江流域绿色生态环保水产增殖、养殖。水产增殖应当采用渔业主管部门检验合格的苗种，并依法接受渔业主管部门监管。

“全面禁捕并不意味着完全放弃渔业，而是谋求渔业的绿色转型。对于渔民而言，需要适应上岸后的生产方式变革，渔民从捕捞到养殖的生产方式变革，都不失为一种选择。”彭峰说。

严格限制增量逐步消化存量

江苏长江经济带研究院院长成长春认为，推动长江经济带产业实现绿色转型，必须要解决一个重要问题——产业结构重型化。

采矿业等资源型产业是长江中上游地区的重要产业，尤其是四川、贵州、云南等地，对采矿业依赖程度较高。采矿业及其相关高能耗、高污染产业，损耗资源严重，破坏了当地生态环境。与此同时，高污染型产业在长江经济带占比较高。钢铁、有色金属、建材、化工和电力等项目密布长江沿线，部分重化工产品产量庞大，在全国乃至世界都占有重要地位。

农业农村部长江办政策规划处处长衣艳荣认为，草案强化了系列制度措施，对推动长江经济带成为引领我国经济高质量发展的生力军具有重大意义。

草案明确要求建立健全国土空间规划、污染物排放总量控制、建设用地总量控制、河道采砂许可、地下水隐患调查评估及分区分类防控、资源环境承载能力评估等重大制度，通过化工限批、污染防治、采砂许可、禁止捕捞、规范养殖、建设项目论证、严格限制航道整治、划定禁航区限航区等相关条款，对原有的破坏和影响长江生态系统健康的主要因素一一作出严格限制增量、逐步消化存量的强制性规定，封住粗放发展、无序发展的老路。

“此外，草案第六章设专章‘推进绿色发展’，对发展规划和产业布局等作出总体要求，通过重点行业降耗减排、运输业绿色发展、绿色城乡建设、城乡居民绿色消费等相关条款，对政策导向和扶持措施等作出鼓励发展的引领性规定，指明绿色发展、高质量发展的新路。”衣艳荣说。

衣艳荣指出，草案规定的相关制度措施如果得到有效落实，可以从源头预防或者最大限度减少“致病”因素，把经济发展难以避免的不利影响控制在长江流域生态系统自我修复功能范围之内，从而让长江逐步康复，进而永葆生机活力。

产业应当符合绿色发展理念

绿色发展，既要禁止不适宜的产业和行业，也要鼓励发展符合绿色发展理念的产业。

彭峰注意到，草案中多处作出了助推产业转型升级的规定。“例如，草案规定国家加强长江流域农业面源污染防治，长江流域农业生产应当科学使用农业投入品，减少化肥农药施用，推广有机肥使用，科学处置农用薄膜、农作物秸秆等农业废弃物。”

在全国人大常委会会议分组审议期间，全国人大常委会委员吴恒在发言时说，要在长江流域发展符合绿色发展理念的产业，为长江沿岸的地方政府和群众的生活生产发展提供更多机会。

为此，吴恒认为，沿长江流域应当实施好乡村振兴战略。建议草案规定，国家扶持在国土空间用途管控带内率先展开美丽宜居村庄和最美庭院创建，尽快健全城乡融合发展体制机制。

“应积极发展旅游产业，建议草案规定，国家支持涉及沿长江流域丰富多彩的历史人文景观保护和合理开发利用的相关内容，扶持长江流域的乡村发展农家乐。还可以发展康养业，建议在草案中增加一条规定，国家鼓励和支持社会力量，在沿长江流域适宜人居的场所发展康养业。”吴恒说。

上海社会科学院法学研究所研究员彭峰：

为生态产品价值实现提供法律保障

法制日报全媒体记者 蒲晓磊

“自然生态是有价值的。长江经济带绿色发展的关键，在于生态产品价值实现机制的创新。对于如何将生态产品价值化，长江保护法草案（以下简称草案）作出相关规定，为生态产品价值实现提供了法律保障。”上海社会科学院法学研究所研究员彭峰说。

彭峰注意到，草案明确了生态优先、绿色发展的总体原则，遵循了市场化运作、全社会参与、使用者付费、供给者受益的总体路径，强调引导多元主体参与，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

在自然资源产权制度改革方面，草案规定，国家建立长江流域自然资源有偿使用制度和长江流域自然资源资产特许经营权制度，完善自然资源分等定级价格评估、资产审核办法，健全全民所有自然资源资产配置和收益管理机制。

在生态功能服务领域，草案规定，国家建立长江流域生态保护补偿制度，重点对长江源头和上游的水源涵养地等生态功能重要区域予以补偿；建立社会资本出资、市场运作的生态保护补偿基金；并且在实践探索多年后，在立法中明确了市场机制的地位，建立排污权、碳排放权、水权交易等市场化生态保护补偿方式；促进相关责任主体之间自愿协商的其他补偿方式。而且规定将省界国控断面监测、考核评价结果作为横向生态保护补偿的依据。

彭峰介绍说，目前，浙江丽水等地都在探索生态产品价值实现机制，并且已经形成了一些经验，国家层面也有相关政策在推动。例如，丽水在探索生态产品价值实现机制时，通过开展GEP核算、推进生态资产保值增值、发挥生态产品供给功能、发挥生态系统调节服务功能、发挥生态系统文化服务功能等做法，形成了“丽水模式”。

“绿水青山就是金山银山，自然生态不仅有生态价值，还能带来经济效益。草案将政策和实践中一些成熟做法固定下来，使之具有稳定性、可预期性、可复制性，市场就会有一个长期向好的预期，也就能更好地推动生态产品价值实现机制的构建和创新。”彭峰说。