□ 法制日报全媒体记者 朱宁宁

党的十九届四中全会通过的《决定》提出，健全保证宪法全面实施的体制机制。加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作。

没有宪法解释，就没有合宪性审查。开展宪法解释活动是健全保证宪法全面实施的体制机制的重要内容，也是开展合宪性审查的必经环节和绕不过的程序。“可以说，每一次合宪性审查实践，都可能涉及对宪法相关问题的研究，都会涉及对宪法相关内容的理解和把握。”全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰指出，启动合宪性审查，就必然要涉及到对宪法精神、宪法原则、宪法规定等的理解、认识和把握。推进合宪性审查工作，对正式启动宪法解释程序提出了要求。

近日，全国人大常委会法工委在湖南省长沙市召开备案审查工作会议。这也是党的十九届四中全会后召开的首次全国性备案审查工作会议。会上，有关宪法解释问题引发各方关注。

正式意义宪法解释程序尚未启动

解释宪法是一个重大理论和实践问题。宪法明确规定了全国人大常委会的宪法解释权。但到目前为止，在我国宪法解释并没有真正适用过。

记者梳理发现，历史上，1983年，全国人大常委会曾作出关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定。决定指出，“第六届全国人民代表大会第一次会议决定设立的国家安全机关，承担原由公安机关主管的间谍、特务案件的侦查工作，是国家公安机关的性质，因而国家安全机关可以行使宪法和法律规定的公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权。”这被视为准宪法解释，并不是真正意义上的宪法解释。

今年3月15日，十三届全国人大二次会议表决通过了外商投资法。几天后，全国人大常委会法工委宪法室对外发表题为《我国外商投资立法与宪法第十八条规定含义的与时俱进》的文章。文章指出：“1982年宪法第十八条首次在国家根本法上规定国家允许外商来中国投资，明确国家保护外商合法权益，为外商来华投资提供了宪法保障，也为涉外经济立法提供了根本法遵循。”

“这一规定是结合当时情况，从外商投资政策导向、外商投资形式、中方投资者范围、外国投资者范围等四个方面作出规定。现行宪法的历次修改对该条均未作修改。以此为基础，国家利用外资方针政策不断调整，相关法律法规日益完善，宪法的这一规定的内涵外延也随之发生了渐进式、扩容性的演进。”这一官方阐述，被业内视为采取了宪法解释的方法对宪法条文进行了分析。

到底什么是真正意义上的宪法解释？“这既包括正式立法意义上的、以宪法解释案形式出现的、程式化的解释，也包括在审查过程中阐释性的对宪法有关内容的认识、理解和把握。”梁鹰举例说，比如涉及重大制度或政策调整，在一时难以启动宪法修改而又需要广泛凝聚共识的情况下，就需要在深入研究的基础上由全国人大常委会及时对宪法有关内容作出有权解释，为重大改革决策部署提供合宪性支撑，以适应新时代改革发展的要求。“这是适应法治要求贯彻实施宪法的重要途径，也是其他一些国家的通常做法。”

梁鹰同时强调，开展宪法解释的相关研究，一定要充分立足我国国情实际，严格依据我国宪法文本，紧密结合我国法治实践，思考如何积极、稳妥、合法、有效地解释、解读、实施宪法。

宪法解释和合宪性审查密不可分

宪法解释对于宪法的落地实施意义重大。而步入合宪性审查时代，宪法解释显得尤为重要。

“在法治成熟国家，任何重大社会政策的出台，最终都必须接受合宪性审查，各种相关价值判断和科学结论只有在被接受从而转化为宪法解释和论证后，才具有法秩序上的权威和效力。如果我们希望把中国建设成法治国家，就必须习惯于‘援法而言’，习惯于在法规范之下探讨问题。”中国人民大学法学院教授张翔说。

“宪法是一个国家的根本法，国家的国本之所在，规定了国家的根本制度。这意味着在一个很长的时期要用一部宪法来指导一切。所以必须保持宪法的稳定性。但是社会现实又不断发生变化，那么如何既保持宪法稳定性，又能适应社会生活发展变化，这就特别需要宪法解释。只有通过对宪法进行因为时代变迁需要的解释，才能真正把宪法的规定和精神贯彻到社会生活中去，才能真正做到一张蓝图绘到底。”张翔说。

哪些条款具有宪法解释较高现实必要性？

那么，哪个宪法条文或将成为首个进行宪法解释的条文呢？

“判断宪法解释时机，除了受该条款内涵特点、适用范围等影响外，还取决于党中央当前的中心、重点工作。”综合来看，浙江大学光华法学院副教授郑磊认为，当前有两个宪法条款具有宪法解释的较高现实。

一是基本经济制度条款。宪法第六条第二款规定：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。” “宪法开放性地规定了我国的基本经济制度并进行了明确列举，而在基本经济制度的开放性结构中其他组成部分，则在宪法实施中处于发展变化中。”对此，郑磊分析指出，党的十九届四中全会将基本经济制度的实施与发展汇总列举了三个组成部分：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”“按劳分配为主体、多种分配方式并存”“社会主义市场经济体制”。“这既体现了宪法基本经济制度条款的开放性，也对明确列举进行了丰富。可以说为宪法解释方案提供了内容。”郑磊说。

二是人身自由条款。宪法第三十七条第一款规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。”郑磊认为，这一条款由于跟收容教育制度有关联，因此也具备进行宪法解释的现实可能性。2018年12月，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告》指出：“近年来，收容教育措施的运用逐年减少，收容教育人数明显下降，有些地方已经停止执行。通过调研论证，各有关方面对废止收容教育制度已经形成共识，启动废止工作的时机已经成熟。”为此，报告建议有关方面适时提出相关议案，废止收容教育制度。“对收容教育制度存废讨论与关注，宪法第三十七条人身自由是其焦点，这也成就了对该条款进行解释的现实必要性。”郑磊建议，可结合收容教育制度存废，对宪法第三十七条进行解释，明确对于限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律，对于长时间限制人身自由的强制措施和处罚则必须经过司法程序。

张翔预测宪法第二十五条“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”和第四十九条第二款：“夫妻双方有实行计划生育的义务”或将成为首个宪法解释启动条款。

“目前国家相关计生政策已经进行了调整，但这两个宪法条款都不构成对计划生育政策进行调整的障碍，并且第二十五条实际上还赋予了政策调整的充分空间。这一条款所设定的国家任务的目标只是‘使人口的增长同经济和社会发展计划相适应’，在此目标之下，计划生育的具体政策和措施的范围可以有很大跨度：只要能证明合于这一目标，推行节育以控制人口增长、不干预生育而令人口自然增长、鼓励生育奖励多生，都是可以选择的措施。因此，这两个条款有着充分的宪法解释空间。”张翔说。