改革开放以来,环境立法从无到有、从少到多,逐渐建立了由综合法、污染防治法、资源和生态保护法、防灾减灾法等法律组成的环境保护法律体系。目前已经形成了以《中华人民共和国宪法》为基础,以《中华人民共和国环境保护法》为主体的环境法律体系。随着环境法律体系的完善,环保执法的权力边界、权限范围逐渐清晰,环保执法深度、执法广度、执法力度等方面大大增强。

　　环保法治建设的长足发展,不仅针对改革开放过程中出现的环境污染、生态破坏问题对症下药,同时成为推动产业结构转型升级,促进经济高质量发展,实现环境效益、经济效益和社会效益多赢的关键力量。

　　□法制日报记者杜晓

　　引言

　　发生在39年前的“中国环保第一案”,让刚刚进入改革开放时间的中国认识到,不能走“先污染,后治理”的老路子。

　　其后的数十年间,一系列环境法律的出台,不仅让解决环境污染问题有法可依,也为经济可持续发展提供了法律指引。

　　尤其是党的十八大以来,“绿水青山就是金山银山”的理念深入人心,最严格的环境执法与经济发展相得益彰。

　　1979年9月13日一大早,江苏省苏州市市郊,人民化工厂工人照例上班开工。

　　可是,厂区内的一幕,让工人紧张起来。

　　一个阀门竟然是开着的。这个阀门连接着两个槽体,一个是存放浓度30%液体氰化钠的150吨贮槽,一个是8吨计量槽。

　　此时,液体氰化钠已顺着排水沟流向了京杭大运河。

　　事情的起因,则是工人张长林的疏忽。9月12日,因两个女儿无人照顾,张长林下午请假提前回了趟家。

　　回家前,张长林把这个阀门打开,却未向其他人讲明。当天,张长林正式下班时已经是晚上8点,只是那个已经拧开的阀门被遗忘了……

　　1979年10月27日,苏州市中级人民法院对此案进行公开审理,参照当时已经颁布但尚未开始施行的刑法第一百一十五条,按照违反危险物品管理规定肇事罪判处张长林有期徒刑两年。

　　这起案件,被称为改革开放后“中国环保第一案”。

　　在不少环境法专家看来,“中国环保第一案”对以后的环保立法及政府决策不无影响。

　　在随后的近40年间,环保法治紧随改革开放步伐一路向前,推动经济走向绿色可持续发展。

　　环境立法

　　改革开放后迅猛发展

　　1979年9月13日,当液体氰化钠流向京杭大运河时,《中华人民共和国环境保护法(试行)》获得原则性通过。

　　《中华人民共和国环境保护法(试行)》,把我国的环境保护方面的基本方针、任务和政策,用法律的形式确定下来,标志着我国环境保护事业开始走上法制轨道,也标志着我国建立环境法制体系已经起步。

　　看似偶然背后,却有着某种必然性:对于改革开放以来经济发展中出现的环境问题,环保法制建设不可缺位。

　　从环保学界的研究来看,我国环境保护事业大致可分为三个阶段:第一阶段为1949年至1978年,这一时期由于工业欠发达,环境污染问题尚不显著。第二阶段始自改革开放,即1979年至2012年,这一时期由于长期经济持续快速增长,工业化、城镇化进程迅猛,环境污染问题自20世纪80年代后半期,特别是90年代之后呈日益严峻态势。与此同时,环境立法也呈迅猛之势。自2013年起,我国环境保护事业进入第三阶段。

　　我国环境保护事业第二阶段是在改革开放后,当时,工业生产规模越来越大,污染物相应增加；农业发展日趋迅猛,资源开发强度也随之增大。大气、水、耕地这些关系生活、发展的资源均面临污染威胁。

　　更令人忧心的是,在各地满腔热情抓生产、搞建设时,环境保护被抛之脑后。

　　1983年12月31日,国务院召开第二次全国环境保护会议,将环境保护确立为基本国策,制定经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展,实现经济效益、社会效益、环境效益相统一的指导方针,实行“预防为主,防治结合”“谁污染,谁治理”和“强化环境管理”三大政策。

　　这次会议摆正了环境保护在现代化建设中的位置,对工业污染防治、城市大气污染治理、农村环境保护、乡镇企业污染治理等重点工作进行了部署。

　　环境管理由此提到更高层面,同时也对环境立法提出了要求。唯有建立健全环境保护法律法规、政策标准,才能使得社会有法可依、有据可循。

　　于是,水污染防治法、大气污染防治法、森林法、草原法、土地管理法、水法等一系列法律相继出台。

　　尤其是在1989年12月,第七届全国人大常委会第十一次会议通过了环境保护法。新的环境保护法不仅去掉了“试行”二字,而且进行了一系列的重要制度创新,标志着我国环境法制进入到一个新阶段。

　　时间进入上世纪90年代。1993年,不管是对改革开放来说,还是就环境保护而言,都是一个特殊的年份。

　　1993年11月,党中央通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,为我国社会主义市场经济体制的建设和发展制定了总体规划。

　　同年,全国人大成立环境保护委员会,次年更名为全国人大环境与资源保护委员会。在新成立的全国人大环境与资源保护委员会的积极组织和推动下,我国环境立法的步伐进一步加快。

　　中国政法大学民商经济法学院教授曹明德说,在1979年至2012年,环境保护事业发展的第二阶段,环境保护法以及各主要环境单行法均在这个阶段完成。除了个别法律,如土壤污染防治法、湿地法等尚未制定,可以说环境资源保护法律体系已经基本形成。

　　自2013年起,我国环境保护事业进入第三阶段,其间最引人注目的立法事件,就是2014年对环境保护法的重大修改。

　　修改后的环保法明确了新世纪环境保护工作的指导思想,加强政府责任和责任监督,衔接和规范相关法律制度,以推进环境保护法及其相关法律的实施。

　　在业内人士看来,修改后的环保法有诸多亮点,其中包括:规定保护环境是国家的基本国策,并明确环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责的原则；划定生态保护红线,完善环境监测制度；完善跨行政区污染防治制度；规定国家对重点污染物实行排放总量控制制度,建立对地方政府的监督机制；明确规定环境公益诉讼制度；针对环保领域违法成本低、守法成本高的问题突出,进一步加大对违法行为的处罚力度。

　　对于这次重大修改的深远意义,曹明德将其总结为四个方面:宣示环境保护是国家的基本国策,这是新中国成立以来我国环境保护工作的经验总结,也是我国发展战略的重大调整；改进环境执法,赋予环保执法机关一些行政强制执行权,这是我国环境执法在立法上的重大改进；确立环境公益诉讼条款,从而弥补环境保护行政执法存在的缺失；划定生态保护红线、实施主体功能区划、探索编制自然资源资产负债表,这是美丽中国和生态文明建设的关键制度。

　　环境执法

　　机构调整折射力量增强

　　改革开放以来,针对经济发展中出现的种种环境污染,环境立法一一进行规制。随着一系列法律的出台,另一个问题出现了——环境执法如何跟上立法节奏?

　　谈及环境执法问题,不得不说与之相对应的环境保护机构。

　　1973年8月5日,在周恩来总理支持下,我国首次以国务院名义召开了全国环境保护会议,审议通过了中国第一个环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定》,并且成立了国务院环境保护领导小组及其办公室。

　　1982年,国务院环境保护领导小组及其办公室撤销,变更为城乡建设环境保护部下属的环境保护局。

　　1988年,通过机构改革,国家环境保护局正式脱离建设部,成为直属国务院管理的副部级单位。

　　1998年,国家环保局升格为国家环保总局。

　　尽管环保机构一直在扩大,但长期以来,环保部门一直被认为是“冷衙门”。

　　中央层面,即便国家环保局升格为国家环保总局之后数年,依然有环保领域的官员发出这样的感叹,“环保总局权力太小”。

　　地方层面,又是这样一番光景,“地方环保局长两三年一茬儿地换,有的空出来一时半会儿还接不上人。有人宁愿调到边缘科室,甚至降职也不愿意干环保”。

　　不管是被认为是“冷衙门”,还是感叹“权力太小”,都直接反映出当时环境执法面窄、执法能力弱的现实。同时,随着改革开放深入推进,各行各业都进入发展快车道,废气废水违法排放、资源消耗大等问题也日趋凸显。环境污染与环保执法的矛盾越来越突出。

　　2008年,通过大部制改革,环保总局成为环保部。

　　2018年,在党和国家机构改革中,生态环境部成立。

　　“从国家环保局升格为环保总局,说明中央对环境保护工作更加重视,适应了改革开放和经济社会发展的需要。之后,环保总局升格为环保部,作为国务院组成部门,其含义自然是不一样的,说明环保部门作为一个行政部门,在国务院和中央政府组成中占有重要地位,也说明了中央对于环保工作高度重视。”曹明德说。

　　在中国政法大学民商经济法学院教授王灿发看来,环保机构的调整,与社会对环境保护的认识过程相关。

　　“刚开始,我们对环境保护的认识面比较窄,主要是废水、废气、废渣‘三废’治理,当时仅仅是有一个环境保护办公室。随着我国对环境保护认识逐渐提高,环境保护的范围也不断扩大,逐渐由污染防治发展到生态保护、资源保护,然后是清洁生产和循环经济等。由此,环保部门的职权也不断得到加强。”王灿发说,“由环境保护办公室发展到在一个部里设立一个局,然后设立独立的环保局,又上升到正部级的环保总局,再发展到环境保护部和生态环境部,环境执法力量不断得到加强。”

　　与环保部门机构调整相对应,改革开放以来,环保执法队伍建设也取得了长足发展。

　　“在环保执法队伍建设上,从基层来看,过去很多地方到县一级政府往往都没有专门的职能部门。今天,可以说差不多所有的县一级政府基本上都有了环境保护局。从顶层到基层,执法队伍在不断壮大。执法的设备装备、人员和技术水平都有很大提高。现在,重点污染企业大多数实现了在线连续监测,在污染执法领域基本上做到了全覆盖。”曹明德说。

　　相得益彰

　　绿水青山就是金山银山

　　最严厉的法律、最严格的执法。随着改革开放的深入推进,环境法治一路相随,但其经历并非一帆风顺。

　　唯GDP论曾是环境保护的最大阻力。在不少人看来,环境保护严格了,企业就难以发展。

　　曹明德对此深有体会。

　　1997年,当时在中国社会科学院读博士的曹明德,来到刚刚成为直辖市的重庆,作为全国第一批博士生服务团成员,担任重庆南川市(现为南川区)人民政府副市长,分管政法领域,联系公检法司等部门。

　　在曹明德印象里,当地一家亏损的乡镇造纸厂建在南川的母亲河凤嘴江上,发黄的污水直接排入江中,污染了饮用水源,但当地并没有关停这家造纸厂的打算,因为“能解决一些工人的就业问题”。

　　严格的环境保护真的会影响经济发展吗?对于这一问题,曹明德的另一番经历,给出了否定答案。

　　在当时的南川市,金佛山占据其面积的一半。尽管金佛山早在1988年就与张家界一起被评为国家级风景名胜区,但迟迟没有开发。

　　曹明德以环境法学者特有的环保意识,在金佛山开发之初就制定了严格的环境保护措施,“对砍树进行禁止和限制。在这里,每砍一棵树都要经过严格审核”。如今,金佛山已经成为重庆重要的自然风景区,给南川市带来了巨大的经济效益。

　　严格的环境保护对经济可持续发展的促进作用,在浙江安吉余村体现得淋漓尽致。

　　余村村域面积4.86平方公里,其中山林面积6000余亩,是典型的“八山一水一分田”。上世纪90年代,山里优质的石灰岩资源,让这里成为安吉县规模最大的石灰石开采区。

　　矿区里漫天遍野的尘土,空气经年累月都是灰蒙蒙的,十多年前的余村呈现给人们的就是这样一种暗无天日的画风。当地干部群众饱尝环境被破坏的恶果,一位村干部因分贝过高的采矿打炮声致使一只耳朵失聪,人们进入矿区甚至担心“天上掉石头”。

　　“痛定思痛,痛何如哉”,环境污染所造成的严重后果让全村上下陷入深刻反思,逐渐关停了矿山和水泥厂。

　　2005年8月15日,时任浙江省委书记的习近平来到余村,对村里为了生态环境作出的改变给予高度评价,并提出了“绿水青山就是金山银山”的论断。

　　习近平的讲话坚定了余村干部群众这样走下去的信心。如今,生态经济已成为余村乃至安吉发展的最强动力。

　　“绿水青山就是金山银山”的实践,正在各地上演。

　　化工产业曾是湖北省宜昌市工业的重要支柱。为破解长江“化工围江”难题,一年多来,宜昌累计依法关停25家化工企业,其中不少企业产值过亿元,当地财政收入一度下降超10%。

　　针对问题短板,中国化学工程集团与宜昌枝江市政府近日签署合作协议,就化工产业绿色转型、产城融合方面展开探索。如今,宜昌化工产值占工业总产值比重已下降至19.8%,新材料、生物医药、电子信息、先进装备制造业产值比重则达到近50%。与此同时,城市空气优良天数比例同比提高,长江干流出境断面水质好转。

　　在国家不断加大环境污染治理力度、各地下大气力进行环保投入的情况下,今年上半年全国规模以上工业企业利润同比增长17.2%,单位GDP能耗同比下降3.2%,发展质量继续提高,经济更加绿色。

　　结语

　　经济发展、腰包鼓起来,是人们对物质生活的美好追求；蓝天、碧水、净土,是人们对生态环境的美好追求。改革开放40年来,环保法制一天比一天完善,环保执法一天比一天严格,经济发展与环境保护双赢的局面正在形成。在更加坚定不移地推进改革开放的新征程中,环保法治将为美丽中国建设释放更大的力量。

来源：法制网

编辑：段宇翔